坚持依法执政 提高执政能力

党的十六届四中全会作出的关于加强党的执政能力建设的决定，体现了我们党在执政理论方面的重大发展和创新。在党的执政能力建设中，至关重要的一环是加强党的依法执政能力建设。认真贯彻党的十六届四中全会的精神，深入研究我们党在新时期的执政理论，确立新的执政理念，在全面加强党的执政能力建设中不断提高依法执政能力，以党的依法执政带动和全面推进依法治国，是新阶段提出的新任务。

依法执政是我们党建国55年来执政理论与执政经验的科学总结。1949年中华人民共和国成立后，中国共产党从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党成为领导全国人民掌握全国政权并长期执政的党，成为中国社会主义革命、建设和改革事业的领导核心。55年的历史表明，我们党是一个充满活力、与时俱进、坚持真理、修正错误的执政党，是一个坚持立党为公、执政为民，始终代表中国先进生产力发展要求，代表中国先进文化前进方向，代表中国最广大人民根本利益的执政党。从我们党55年的执政方式看，新中国成立到党的十一届三中全会以前，基本上沿袭了民主革命时期的领导方式，直接用党的路线、方针和政策管理国家和社会事务。由于种种原因，我们没有把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有相应的权威，以至到时期和反革命集团倒行逆施，致使宪法和法律成为一纸空文，党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失，教训极为深刻。党的十一届三中全会以后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体拨乱反正，认真反思了党的执政失误，充分认识到忽视法制建设的严重危害，高度重视并及时把加强社会主义民主法制建设提上重要议程。20多年来，在我们党的坚强领导下，国家政权机关各司其职、各负其责地开展工作，新的法律、法规不断出台，国家政治制度日趋完善，社会主义民主政治建设不断向前发展。在不断总结我们党执政经验的基础上，以同志为核心的党的第三代中央领导集体在十五大提出了依法治国这一党领导人民治理国家的基本方略，党的十六大又进一步提出改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，不断提高依法执政能力等要求。依法治国是对邓小平民主法制理论的丰富和发展，而依法执政则是对依法治国基本方略的进一步深化。依法治国和依法执政都是我们党对55年来正反两方面执政经验的科学总结。

依法执政是我们党对执政规律的科学认识。依法执政是共产党执政规律的客观要求，是自觉运用共产党执政规律的重要体现。从当今世界看，可以说，依法执政是当今政党执政的普遍规律和基本的执政方式。我们党的领导地位和执政地位是宪法规定的，党的领导、人民当家作主和依法治国是我国社会主义政治制度的基本特征。法律是党领导国家权力机关制定的，是党的主张和人民意志的共同体现，是人民权利的制度化、法律化。因此，我们更应当总结一些国家执政党的依法执政方式及其成功经验和失败教训，善于运用法律和国家政权实现党的执政目标和执政宗旨。从法治的规律和国家权力的运行规律看，也要求我们党依法执政。在人民当家作主的国家，法治就是按照反映人民意志的法律进行统治。人民的利益高于一切，执政党的意志必须反映和代表人民的意志。因此，执政党必须崇尚宪法和法律，要根据国家的宪法和法律去制定政策和作出决定，维护宪法和法律的统一和尊严，要善于把成熟的决定和政策及时通过法定程序转化为法律，使社会矛盾和政治经济关系在法律的轨道上得到正确、及时的协调和处理。党依法执政体现了执政规律的基本要求。

依法执政是我们党实现立党为公、执政为民宗旨的必然要求。我们党是代表和领导人民行使管理国家权力和社会事务的执政党，是全心全意为人民谋利益的执政党。我们党的最大优势是始终代表全国人民，密切联系全国人民，全力服务于全国人民。正因为党执政后始终坚持立党为公、执政为民，党才在建设社会主义的过程中得到人民的拥护和支持，实现长期执政。立党为公、执政为民是党的根本宗旨问题，如何始终做到立党为公、执政为民是执政方式问题，二者密不可分。如果立党为公、执政为民只停留在政策和理念层面，而没有科学化、制度化和程序化的实施机制，不仅实现不了立党为公、执政为民，还可能好心办坏事，损害人民的利益。只有通过宪法和法律的形式，把全体人民的根本利益法律化、制度化，并通过严格的执法活动予以实现，才能得到全体人民的拥护和支持，最大限度地实现人民的利益。因此，我们党要切实做到立党为公、执政为民，必须充分运用法律手段，坚持依法执政。

依法执政是依法治国的核心内容。依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，其实质就是执政党要依法执政，参政党要依法参政，行政机关要依法行政，司法机关要依法司法，人民团体和事业单位要依法开展工作，企业要依法进行经营活动，国家工作人员要依法办事，公民要依法行使权利和履行义务。依法执政就是中国共产党及其代表依照宪法和法律的规定，进入国家的各级政权机关执掌和行使国家权力，履行领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众根本利益的职责。依法治国作为党治国的基本方略，依法执政作为党执政的基本方式，都体现了我们党崇尚法治、反对人治的法治精神，都是为了实现我们党提出的全面建设小康社会、进而实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，都是为了践行立党为公、执政为民的宗旨。因此，二者在本质上是一致的，是高度统一的。依法治国与依法执政的不同主要表现在：第一实践主体不同。依法治国的主体是国家所有的社会组织和社会成员，依法执政的主体是中国共产党的各级组织和在国家政权机关中执掌权力的共产党员。第二内容要求不同。依法治国是对全社会的要求，一切社会组织和成员都必须服从这一治国基本方略，都有义务践行这一治国基本方略，都必须把法律作为行为的基本准则；而依法执政则是对中国共产党及其被选举、任命和委派到国家政权机关中执掌和行使国家权力的代表们的要求，他们必须在宪法和法律的范围内行使国家权力。第三直接目标不同。依法治国的直接目标是在我国建立中国共产党领导的、人民当家作主的社会主义法治国家；依法执政的直接目的是不断提高党的执政能力，巩固党的执政地位，实现党的长期执政。依法治国和依法执政的联系和区别，要求我们既不能把二者割裂开来，用依法治国排斥依法执政，也不能把二者混为一谈，把依法执政等同于依法治国。我们党在国家的执政地位和国家政权机关中的领导人绝大多数是中国共产党人的现实，决定了我们党能否做到依法执政，成为能否在我国实施依法治国的关键。党只有在宪法和法律范围内活动，才能树立法律的权威；执掌国家权力的共产党人只有依法行使职权，依法治国的各项工作才能在各个部门、各个地方和各个层级顺利推进；我们党只有始终不渝地坚持依法执政，依法治国方略才能在我国最终实现。

根据党的十六大精神，依法执政不仅是改革和完善党的领导方式和执政方式的必然要求，也是我国政

治体制改革的核心内容之一。改革党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以加强党的领导、巩固党的执政地位为基本原则，以科学认识和自觉运用党的执政规律为思想基础，以实现立党为公、执政为民为价值取向，以不断提高党的依法执政能力，确保共产党长期执政，实现国家的长治久安为出发点和落脚点，从正确处理党和国家机关的关系入手，从人民反映最强烈的地方改起，从解决最突出的问题做起。

——牢固树立依法执政理念，切实彰显法治权威。我们党坚持依法执政，首先必须解决为什么要依法执政的思想观念问题。思想和观念转变了，才能带动制度创新，才能转化为实际行动，才能使精神变物质。当前一些党员干部之所以敢、之所以会违法执政、甚至堕落腐败，一个重要原因是其思想意识中缺乏依法治国理念、依法执政理念和崇尚法治理念，在执政活动中摆不正自己在法治国家中的位置，把个人凌驾于国家政权和法律之上。因此，必须加强对党员干部特别是各级党员领导干部依法治国和依法执政理念的教育，切实树立法治的权威，明确行政机关和司法机关中的党员干部依法行政、依法司法就是坚持党的领导和坚持依法执政，确保党的领导干部忠实地服从法律，模范地带头遵守法律，严格地在宪法和法律的范围内开展执政活动。

——依法界分党的领导权、执政权和国家政权的关系，为党依法执政提供制度和体制保障。我国是人民当家作主的国家，国家政权机关是人民行使当家作力的机构。因此，要正确处理好党和国家的关系，党领导立法、行政和司法，但不代替他们的职能。对此，必须按照党的执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的要求，科学界分，分别行使，相互监督，高度统一。要切实做到依法执政而不是以党代政，党要通过贯彻实施路线方针政策和党员直接执掌政权的形式，取得党的领导和执政的最佳效果而不要伤害政权机关和人民群众的积极性，党要总揽全局而不要包揽一切，党的领导和执政应当始终处于领导核心地位而不是在实践中降低这一地位，党应当在宪法和法律的范围内活动而不能超越于宪法和法律之外，更不能凌驾于宪法和法律之上。要从有利于加强党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于实现依法治国基本方略的要求出发，适时改革和完善不适应党依法执政的体制，建立结构合理、配置科学、权限明确、程序规范、制约有效、运作高效的权力运行机制，为党依法执政提供制度上、机制上和程序上的保障。

——依法把党的主张转化为国家法律，确保党的主张和人民意志的统一。党领导立法机关依照法定程序及时把党的主张转化为国家法律，使之成为人民的意志和国家意志，成为全体人民普遍遵循的行为准则，这是党依法执政的核心内容。因此，党的各级组织要通过民主和法定的程序，使党的代表进入各级人大，并担任各级人大常委会的领导职务，使各级人大依法履行人民当家作主的职责，依法监督各级政府依法行政、各级司法机关依法司法。党的最高组织要依法领导和监督全国人大履行维护国家法律的统一和权威的职责，确保地方人大不制定与国家法律相违背的地方法律法规；要不断地把人民的意志集中起来，把党所代表的最广大人民的根本利益表达出来，向全国人大提出立法建议，转化为国家意志，形成为国家法律。同时，各级党组织也要自觉地用宪法和法律来约束自己，不搞有悖党的大政方针和国家法治统一的各种土政策。

——确保行政机关依法行政，保证国家法律的贯彻实施，是党坚持依法执政的主要环节。我国的行政机关是法律执行机关，承担着管理经济、文化、科技、教育、卫生、体育事业、城乡建设和社会福利事业，管理财政、民政、公安、安全和民族事务，司法行政、监察、审计和计划生育等工作，行政管理涉及国家政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面。依法行政就是用法律规范调整国家与社会、政府与公民、组织之间等各种社会关系。因此，行政权就是执行法律权，它的主要职能是正确、及时、高效地执行体现为法律的人民意志和执政党意志，实践中绝大多数法律也是通过行政机关及其工作人员执行和实现的。行政权的广泛性和重要性说明，加强党对行政机关的领导，确保行政机关及其工作人员依法行政，坚决做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，支持行政机关依法行政，杜绝地方和部门保护主义，是党坚持和推进依法执政的主要环节。

——加强党对司法工作的领导，改革和完善党的领导方式，积极推进司法体制改革，确保司法机关依法独立公正地行使司法权，是党坚持依法执政的重要内容。司法机关是国家政权的重要组成部分，承担着惩罚犯罪、调处纠纷、保障人权、实现正义、维护稳定、促进发展的重要职能，在实施依法治国方略中发挥着重要作用。因此，司法体制的设置是否科学，司法权能否依法独立、公正地行使，司法活动是否廉洁高效地运行，司法公正能否在实践中得到实现，是衡量我国法治水平的显著标志，也是我们党是否坚持依法执政的重要表现。当前，司法工作还存在诸多问题、困难和挑战，主要表现在司法体制的设置不甚科学，难以摆脱体制外的因素和地方利益的影响和制约；司法权的配置尚欠合理，司法机关之间相互制约、相互配合的机制需要整合和完善；一些地方司法保障明显不足，严重影响了司法机关特别是基层司法工作的开展；司法活动常常受到干扰，依法独立公正地行使审判权和检察权还欠缺制度和程序上的保障；司法人员的素质总体不高，难以满足社会对司法的需要；司法不公现象尚未克服，人情案、关系案、金钱案、权力案还时有

发生；司法领域中的枉法现象尚未根治，还存在极少数司法人员违法犯罪的问题；司法监督有待完善，内部监督有待加强、外部监督需要规范；民事生效裁判执行难的问题还没有从根本上解决，等等。这些问题的存在，不仅制约了司法职能的有效发挥，严重影响了司法的效果，也不利于依法执政的推进和司法为民的实现。

为了落实党的十六大精神，保障在全社会实现公平和正义，必须在党中央的统一领导下，积极推进司法体制改革。要完善党对司法工作的领导方式，加强党对司法机关执行党的路线方针政策情况的领导和监督，减少和避免个人对具体案件的不当干预，充分发挥司法机关内部党组织的领导作用，为司法机关公正司法提供良好的司法环境；要按照现代司法规律的要求，改革和完善司法机关的设置体制、工作管理体制和经费保障体制，为司法机关独立行使职权提供体制和制度保障，有效改变司法权的地方化、司法工作管理行政化和法官职业大众化等问题，坚决克服司法工作中的地方保护主义和部门保护主义，确保司法公正；要按照干部“四化”标准和德才兼备的要求，建设一支高水平的职业化司法官队伍，逐步确立上级司法机关的司法官从下级司法机关逐级选拔的制度，提高司法人员的整体素质和公正、高效司法的能力与水平，满足人民群众对司法正义的需求；要改革、完善诉讼程序和诉讼制度，扩大简易程序，强化普通程序简化审理，加大诉讼调解力度，方便当事人诉讼；进一步推进审判方式改革，坚持审判公开，强化庭审效果，力求当庭宣判，提高诉讼效率；落实人民陪审员制度，推进司法民主；改革审判监督制度，建立有限再审制度，既保护诉权，又维护司法裁判的权威；改革执行体制，加大执行力度，提高执行效率，切实解决执行难问题，维护裁判的效力和权威；加强和完善对司法工作的监督制约机制，保障监督有序和有效，使司法人员不敢违法、不能违法和不愿违法。要树立现代司法理念，切实维护司法权威。要进一步明确国家的司法权威体现的是党的执政权威和国家的法治权威，司法机关越是忠于和服从法律，越是能够依法独立地适用法律和不折不扣地实现法律，就越能坚持并体现党的领导，坚持并体现党依法执政和实现执政为民。

中国共产党是社会主义建设和改革事业的领导核心，是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。加强党的执政能力建设，关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安。我们党要巩固自己的执政地位，完成中华民族伟大复兴的历史使命，实现党中央提出的不断提高驾驭社会主义市场经济的能力，发展社会主义民主政治的能力，建设社会主义先进文化的能力，构建社会主义和谐社会的能力和应对国际局势、处理国际事务的能力，必须坚定不移地推进依法执政，在依法执政的长期实践中不断增强党在各方面的执政能力。我们要在以同志为总书记的党中央的领导下，高举马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的旗帜，紧紧依靠全体共产党员和广大人民群众，坚持依法执政，加强执政能力建设，不断提高党的领导水平和执政水平，推进依法治国进程，建设社会主义法治国家，为实现全面建设小康社会的宏伟目标，不懈奋斗，扎实工作，稳步前进。

最高人民法院院长、首法官·肖扬