“十三五”规划“横连”更要“纵合”

编制好“十三五”规划，谋划好未来五年的发展蓝图，完成全面建成小康社会的世纪伟业，是从中央到地方、从市里到区县、从发展改革委到各专业部门当前工作的重中之重。笔者有幸参与了本市个别区县的“十三五”规划纲要编制工作，现就规划编制过程中的遇到的一些问题与困惑提出几点见解。

“横连”已经迈出第一步

长期以来，受部门分头管理等因素影响，城乡规划、土地规划、环境保护规划、经济社会发展总体规划以及各专项规划之间出现不一致、不衔接等“打架”现象时有发生。特别是由于不同部门、领域之间的规划在编制过程中没有实现有效对接，不同规划各成体系，话语体系各异，从而导致出现“同一块土地，规划目标各异”问题，相关规划的执行力和执行效果都受到显著影响，有些规划甚至根本无法落地，沦为一纸空谈。

令人欣慰的是，在“十三五”规划编制之际，国家及相关部门已经意识到了这一问题，并正在试图通过推进“多规合一”的方式进行解决。2014年8月，国家发展改革委印发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）明确提出，要在辽宁省大连市旅顺口区、江苏省淮安市、福建省厦门市等28个区县进行“多规合一”试点，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，从而形成一个市县一本规划、一张蓝图。可以说，推动“多规合一”对于解决当前不同规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，提高规划的一致性和严肃性具有重要的现实意义，是实现“一张蓝图绘到底”的重要前提和基础。

尽管目前“多规合一”工作还处于试点阶段，并没有在全国或省域范围内大面积铺开，但是其导向作用仍然十分明显。从目前各地对“十三五”规划的部署情况来看，诸多省（市）政府部门已经纷纷把“多规合一”问题摆在了“十三五”规划突出的位置。因此，可以预见的是，即使正在编制的“十三五”规划难以实现物理上的“合一”，但规划精神、实质的“合一”仍然是可以期待的。

“纵合”依然任重道远

然而，与同一层级规划之间的“横连”问题已经提上日程相比，当前不同层级政府部门的规划即上下位规划之间的有效对接统一问题仍然较为突出。

造成这一问题的主要原因在于，在规划编制阶段，上下级政府的规划编制工作基本是同步进行的，而上下级政府之间特别是上一级政府规划部门出于保密需要、文本尚不成熟等因素考虑，往往并不会及时将本级政府关于规划的一些想法和建议传达给下一级政府，或者是传达的时间节点相对较晚（比如规划即将出台前），如此往往导致下一级政府规划部门在编制本级规划的过程中，只能按照自己的立场和理解来谋划，其结果就会出现上一级规划布局与下一级规划设想相错位的问题，最终导致上一级规划的聚焦点在下一级规划中难以体现落地。

以本市“十二五”规划为例，尽管市级层面的规划对区县的产业发展重点进行了统筹谋划，但从区县自己出台的规划来看，由于种种因素，再加上区县都有自己政策或制度允许范围内的“小九九”，导致区县层面各说各话，不同区县之间产业规划的同质化竞争现象十分明显。比如，“十二五”期间，全市16个区县中有15个区（县）的规划纲要都明确提出，要将新能源产业作为发展的重点产业之一，如果按照规划落实实施，全市层面的产业空间布局统筹落实到区县层面成了“撒胡椒面”式的遍地开花，其整体规划效果不可避免地会大打折扣。

“纵合”问题的解决之道

当前，本市市级及区县层面的“十三五”规划编制工作正在有序进行之中，为了提高规划编制的科学性、可行性，相关规划部门应在认真落实好国家有关“多规合一”精神，推进规划“横连”的同时，着力促进上下位规划之间的“纵合”，切实提高上下位规划之间的协同和一致性，保障上下位规划的可执行度。为此建议：

一是把握好上下位规划编制工作的时序节奏。现行体制下，区县层面的下位规划应该更多地执行和体现上位规划的战略意图。因此，在上下位规划出台时间基本同步甚至下位规划先于上位规划出台的情况下（以“十二五”规划为例，市级规划纲要于2011年1月21日经人大会议批准，而区县层面的规划纲要基本在此之前已经人代会审议通过），必须把握好上下位规划编制工作的时序节奏，特别是在上位规划编制的过程中，及时将上位规划的主体内容完整、准确地向区县层面进行传达尤为重要。否则，如果下位规划基本成型之后才能获知上位规划的核心内容，尽管下位规划编制部门也会进行规划的对标工作，但受时间等因素限制，上位规划在下位规划中的融入程度、体现程度将不可避免地会出现打折现象。

二是建立上下位规划主管部门联席制度。建议由市级层面规划编制部门牵头，组织区县规划主管部门成立规划联席会议制度。通过定期召开联席会议的形式，就规划编制工作进行沟通交流。特别需要注意的是，联席会议除了要求各区县就本区县规划主体内容向市级层面进行汇报之外，更要由市级规划主管部门将市级层面规划的主要战略构想向各区县进行通报，以便于区县在规划编制的过程中将市级层面的战略意图更好融入到自身规划之中，而不是以往在区县层面规划基本完成后才进行与市级层面规划的对接工作。

当然，通过加强沟通来推进上下位规划之间的“纵合”，从某种意义上说也只能算是一种权宜之计，从长远来看，加快规划体制改革才是解决“纵合”问题的根本之道。比如，对于北京而言，是继续让市级层面、区县政府乃至乡镇各自编制规划，还是只在市级层面编制规划，而区县、乡镇层面只是就市级层面规划制定规划落实方案等问题值得商榷。

（作者单位：北京市经济与社会发展研究所改革研究部）