论我国集体土地征收补偿制度的完善

摘要: 随着经济建设和城市化进程的推进，国家对集体土地的征收愈加普遍，通过几年的实践可以看出，农民对土地征收本身并无特别抵制和反感，只是对土地征收补偿问题存在强烈的反应。集体土地征收补偿作为集体土地征收的核心问题牵动着各方利益，关系着社会稳定和经济的健康发展，完善我国集体土地征收补偿制度具有重要的现实意义。

关键字：集体土地土地征收征收补偿

中图分类号： F301.2 文献标识码： A

一、我国集体土地征收补偿制度存在的问题

（一）法律对“公共利益”具体范围规定不明确

无论是《宪法》、《土地管理法》还是《物权法》，至今都没有给出具体的界定。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，明确了国有土地上房屋征收中“公共利益”的具体含义，但有关集体土地征收的相关法规并没有出台，集体土地征收中“公共利益”是否按照此原则执行并没有相关法规对此作出说明。这使得在征地中公共利益的界定很模糊，在实际征地工作中一些地方政府打着“公共利益”的幌子征收集体土地，导致大量集体土地被征收，征收后的土地不仅包括了公益性用地，还包括了经营性用地如工业用地、商业用地等，这在极大程度上损害了农民的权益。

（二）补偿范围与补偿标准不合理

1．补偿范围过窄

按照现行法的规定，征地补偿费主要包括土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费 、安置补助费。由此可看出补偿范围仅限于与土地有关的直接损失，土地承包经营权损失，相邻土地的损失和其他间接损失没有列入。土地承包经营权损失是指承包集体土地的单位或个人在承包权因征地终止而带来的损失。土地征收中实际被征收的土地可能对没有被征收的相邻土地的使用造成比较大的损失，这在土地征收中是一个比较普遍的情况，而法律没有规定，这对因为被征地者使自己利益受损的相邻土地所有者并不公平。

2．补偿标准过低

征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。从上述规定可见，我国目前对被征收集体土地的补偿标准为原农业利用方式下的年产值，再以该产值乘以若干倍数来确定最终的补偿数额。这种补偿确定方式在实践中被称为“产值倍数法”，根据《土地管理法》确定的补偿标准明显偏低。

（三）补偿安置方式单一

2004年我国出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定了被征地农民的安置途径其中包括入股分红安置、异地移民安置、重新择业安置和农业生产安置。其中人股分红安置在实践中的补偿非常低。且具有一定的风险度，一旦项目经营亏损，对农民将面临沉重的经济危机，此外，由于农民并不能直接参与到项目经营中，经营亏损后经营方式也将成为纠纷的焦点。异地移民安置方式是一种创新，也是一种无奈之举，它保障了被征地农民多渠道的补偿方式，但它使得被征地农户背井离乡，移民后期的一些问题不可避免。

（四）补偿款分配制度不规范

补偿款分配制度上存在的问题主要体现在二个方面，一是补偿款受益主体不明确。村集体认为既然土地补偿费归集体经济组织所有，“分不分”和 “给谁分”由村集体决定，而农户则认为其丧失了土地承包经营权就有权分到土地补偿费。这种经济权利上的冲突极易引起补偿款分配纠纷；二是法律上对如何确定农村集体经济组织的成员资格并未明确规定，但法律却规定了，征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，可以要求分配相应土地补偿款。某些村民因户籍、居住地 、婚姻等原因成为特殊群体，包括户口未迁入、也未分到承包地但长期在集体组织内生产生活；户口已迁入，但没有在集体经济组织内生产生活或时间较短；长期在外打工或经商但户口未迁出；人赘到女方集体经济组织且将户口迁入等等。

二、我国集体土地征收补偿制度的完善建议

（一）明确界定土地征收中的“公共利益”的具体范围

土地征收必须是出于公共利益的需要。对公共利益的界定，向来有列举式和概括式两种模式，我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，采用了概括式的方式，将“公共利益”限定在固定的范围内，使其在征收实践中有明确的依据。对于“公共利益”的界定，笔者认为，可以借鉴台湾地区的立法模式，采用列举及概括的混合模式，通过列举模式详细准确的界定公共利益，使实际操作中真正做到有法可依，规范土地征收行为；通过概括模式增强公益内容的灵活性以适应形势迅速发展的需要。可在立法中明确规定以下事项为出于公共利益的需要：一国防事业；二交通事业；三水利事业；四公共卫生及环境保护事业；五教育、学术及文化事业；六社会福利事业；七国营事业；八根据其他法律可以征用集体土地的事业。

（二）适当拓宽补偿范围，提高补偿标准

1.拓宽补偿范围

结合我国的实际情况，土地征收补偿范围除了包括现行法律规定的土地补偿费、地上附着物及青苗补助费之外，还应该包括土地承包经营权损失补偿，相邻土地损害补偿、残余地损失补偿以及其他各种因征地所致的必要费用等可以确定的、可量化的财产损失补偿。其中，土地承包经营权的损失补偿，不仅要包括承包者未收回的初始投资，还应包括对未来可能产生的经济收益的补偿。

2.提高补偿标准

在补偿标准上，应当遵循市场化的原则，确定征地补偿标准时，既要考虑土地的生产收益，也要考虑土地的非生产性收益，不能只按照土地“原用途”给予补偿。应充分考虑被征地农民因土地所造成的各项损失进行市场估价，按价补偿。同时还应参照征地周边的整体经济发展水平，在一定合理年限内给予征地农民补偿。补偿标准的计算应当是逐年递增的，而且一般不应低于国家统计部门近年内公布的经济增长比例。失去土地的农民在再就业问题上应当得到政府有效的扶持，并享有当地城市居民享有的所有失业、医疗、养老保险等同等待遇。

（三）补偿安置方式多元化

我国在征地补偿安置上往往采用货币补偿这一单一方式。由于我国各地区经济发展的不平衡。客观上应采用切合实际的补偿安置模式。淡化传统的货币安置补偿，强化农民身份转变后的生存与发展需求。可以借鉴其他国家的经验，采用实物补偿或其他方式的补偿，如宅地开发、工程代办补偿等相结合。还可以采用技术培训方式，建立社会保险方式等，这样可以避免相对人在征地过程中只能获得一次性补偿，而不能在土地流转过程中获得持续的回报，从而有效保障和维护被征地农民的切身利益。近年来，有些地区开始探索实施组合式的安置方式。如上海浦东新区实施的“货币补偿+社会保障+就业服务”安置模式。这些组合式的安置模式满足了失地农民的实际需要确保了失地后生活水平不降低，既能分享土地增值和改革带来的收益，又能融入城市生活，完成从农民到市民的转变。

（四）完善补偿款分配制度，确保个体农民利益

完善补偿款的分配制度，首先应明确农民为集体土地征收补偿的主体，社会实践中，将征收补偿 的主体错位为虚化的“农民集体”已衍生出很多社会问题。集体土地征收补偿的主体应为农民个体；村民委员会仅是接洽和联系的中间机构，至多只能为其提供的公共服务收取管理费，而不能成为实际的补偿主体。其次应当制定全国统一的集体成员资格认定依据。集体成员资格的认定依据的不明确、不统一，是集体成员民主决议的分配方案侵害特殊群体合法财产权以及土地补偿款分配纠纷日益增多的一个主要因素，完善集体成员资格的认定依据尤为重要。

集体土地征收补偿作为集体土地征收的核心问题牵动着各方利益，关系着社会稳定和经济的健康发展。因此急需建立一套完整规范且行之有效法律体系，切实保障个体农民的合法权益。

参考文献：

[1]李萌.论我国集体土地征收补偿制度的改革[D].湖南：湖南师范大学，2012.

[2]柯燕燕.集体土地征收补偿制度若干问题探讨——兼论《集体土地征收与补偿条例》立法[J].江西科技师范大学学报，2012(5).