论我国环境侵权损害公共补偿制度

【摘要】摘要： 随着社会经济的不断发展，环境污染和生态破坏所造成的环境侵权现象日益严重，环境受害人群日益扩大。如何保障环境侵权受害人的利益成为丞待解决之难题。本文分析了现行环境侵权损害赔偿制度的局限性，指出现行制度下受害人的权益无法得到保障，进而阐述了在我国建立环境侵权损害公共补偿制度的必要性。

【关键词】环境侵权；公共补偿制度；环境污染；生态破坏

一、中国的环境侵权损害赔偿救济制度适用现状

最近二十年，随着经济列车的不断加速，我国进入了环境高风险时期，各种环境污染事件层出不穷，尤其是最近十年，环境污染事件的发展规模、损害后果、污染类型等都日趋扩大。笔者以为我们在关注环境污染与破坏原因的同时，也应当关注环境污染与破坏中的受害人。环境事故发生后，他们的权益能够得到保障吗？以2006年为例，环境污染与破坏事故次数总计为842起，污染事故赔款总额7396.5万元。那么也就是说，每起环境事故的平均赔偿额为8.784万元。环境事故的一个典型特征就是受害人往往人数众多，一面是众多的受害人，一面是极其有限的赔偿额，其结果往往是受害人的权益得不到保护。

（一）责任个别化的环境侵权赔偿制度的局限性

随着环境问题引起越来越多的国家重视，环境侵权领域发生了一系列有利于受害人求偿的变化。环境侵权理论较传统侵权理论而言，已经进行了很大的修正。无过错责任原则、举证责任的倒置和因果关系推定等原则的运用，减轻了原告的举证负担，从而有利于责任的确定，是环境侵权责任认定的一大进步。但是，从保护受害人合法权益的角度来看，仅仅解决损害赔偿的责任认定还远远不够，只有使损害赔偿得以实现，才算是真正解决受害人的救济问题。即便对传统侵权民事救济制度进行内部的修正，然而民事侵权损害赔偿的根基——侵权人确定和责任个别化、具体化并未改变，环境侵权损害往往受害范围大，赔偿金额高，诉讼过程漫长，致使受害人难以及时从侵害人那里得到赔偿，而侵害人也常因赔偿金额高昂而妨碍自身正常的生产经营，现代公司法人的有限责任决定了环境侵权者对实际造成的损失补偿的有限性。

（二）现行环境侵权赔偿社会化制度的局限性

环境侵权责任社会化实现途径是环境侵权损害救济的一大趋势，所谓环境侵权损害赔偿社会化，就是把环境侵权所发生的损害视为社会的损害，并通过一定的损害赔偿机制由国家、社会、多数企业或者社会上多数人承担和消化该损害的制度的总称。目前，环境侵权损害赔偿社会化的实现方式主要有两种：环境责任保险制度和财务保证制度。

环境责任保险是随着环境问题的加剧、环境损害赔偿责任的加重、污染企业迫切需要分散风险、政府需要保持社会稳定的背景下迅速发展起来的[1]。环境责任保险是基于投保人（被保险人，即潜在环境侵权人）与保险人之间的责任保险合同，是由保险人依照保险合同的约定，在保险风险事故（环境侵权损害事实）发生的情况下，向受害人（第三人）负损害赔偿责任的一种民事救济方式。其基本的功能首先是分散损失，保护加害人和受害人，即侵权人通过投保将损害赔偿责任转嫁给保险公司，而保险公司再将损失转嫁给成千上万的投保人，从而用“损害由社会承担”的现代观点取代了“损害由发生之处来负责”的传统观点。

财务保证制度主要是指由潜在的环境侵权责任人（主要是污染性危险企业）提供一定的资金专门用于对受害人进行及时、有效的救助，如提存金制度（或称寄存担保制度）和企业互助基金制度（或称公基金制度）等。提存金制度是指污染性危险企业在开工之前，依照有关法令向提存机关预先提存一定的保证金或担保金，或者在生产经营过程中，依照有关法令按期提存一定金额，以备损害赔偿之用。对拒不履行提存金提存义务的当事人，可以依法采取吊销其营业执照等行政上的强制措施，以形成强制履行提存义务的机制。

以上两种制度在公害大国日本得到了较为成功的运用，其最大的好处在于既尽可能小地将企业的赔偿转嫁给他人，又不会使企业因为一时赔偿数额巨大而陷入破产境地，实际上这是一种通过共同协助的方式将大额赔偿转由污染者逐年赔偿的制度。财务保证制度最大的缺陷在于其仍然必须以加害人的环境侵权赔偿责任的成立为前提，而“要谋求对公害受害者的确实救济的同时保证救济的迅速性，就无论如何要与各个事业者的侵权责任分开，考虑建立一种只要能够认定损害是由事业活动和其他人构成公害的行为引起的，就可以立即支付给受害人一定金额的救济金的制度。以特定的加害者的侵权责任的成立为前提，单纯设立以确保损害赔偿金的履行为目的的提存制度和公积金制度是不能解决问题的”[2]。

二、 环境侵权损害公共补偿制度概述

（一）环境侵权损害公共补偿制度基本内涵

法谚曰，“无救济则无权利”，“迟来的正义非正义”。如上所述，传统侵权救济制度不足以解决环境侵权损害的赔偿问题，现行的环境侵权损害赔偿社会化方式也有着鞭长莫及的区域。因此，为了保证受害人获得及时和充分的救济，实现社会公平正义之理念，在侵权行为法和现行环境损害赔偿社会化方式之外构建环境损害公共补偿制度成为现代法律救济制度必然的选择。

环境侵权损害公共补偿制度是针对环境侵权给受害人造成的损害，通过政府征收税费、潜在的污染企业提供资金、财政拨款及社会筹集等多种方式，共同形成环境损害公共补偿基金，以一定的条件为前提，以一定程序机制作为保障，对受害人因环境侵权之受损予以及时、有效的支付与补偿的一种社会救济制度。

（二）环境侵权损害公共补偿制度与其他救济方式的关系

1.与民事赔偿的区别

第一，义务主体不同。环境侵权民事赔偿的义务主体为环境侵权行为人（多为污染企业），而环境侵权损害公共补偿的补偿主体是居于侵权人和受害人之外的处于中立性的基金组织。

第二，实现方式不同。对环境侵权民事责任的实现方式，我国环境法未做统一规定，《民法通则》规定了承担民事责任的十种方式，《环境保护法》规定了“排除危害”和“赔偿损失”两种责任方式。而环境侵权损害公共补偿制度对于受害人的救济，其方式只有一种，即损失的填补。

第三，赔偿范围不同。在环境侵权民事赔偿中，对受害人按实际损失进行赔偿。在公共补偿中，鉴于公共补偿本身的必要限度和广泛性，对于财产损失适用比例补偿原则，对于人身损害适用限额补偿原则。

2.环境侵权损害公共补偿制度与其他救济方式适用的优先序位

环境侵权损害公共补偿制度在我国环境侵权救济体系中具有次序上的后位性、功能上的填补性和效力上的代位性。

所谓次序上的后位性，即受害人在普通民事救济求偿不能而又无法适用环境责任保险或财务担保的情况下，才能依环境侵权损害公共补偿制度向相关部门申请补偿。

功能上的填补性，即环境侵权损害公共补偿制度的作用是对受害人在其他法律救济手段不能圆满维权这一前提下，对其权益做必要的补偿，其作用是对现有救济制度缺陷、空白地带等进行补充和完善。

所谓效力上的代位性，即环境侵权损害公共补偿中心一旦支付受害人适当的补偿，就取得了受害人向侵权人或责任人的代位求偿权，同时受害人也因此丧失了就其从公共补偿中心取得的补偿部分再直接向侵权人或责任人行使求偿的权利，公共补偿中心的支付行为具有排除受害人部分请求权的效力。

三、 域外环境损害公共补偿制度实践

（一）日本公害健康行政补偿制度

日本在工业化的过程中曾爆发了震惊世界的“公害事件”，为了向因环境污染健康损害最严重的人们提供应急救济和紧急治疗的社会保障，日本制订了公害健康行政补偿制度，其由三方面的内容予以支撑，即补偿给付对象的要件、补偿种类及费用负担与征收。根据相关规定，补偿给付对象必须符合指定地区、指定疾病和暴露时间三个要件。

公害病的认定，由符合以上条件者，向都道府县知事申请，都道府县知事在听取“公害健康受害认定审查会”的意见后，做出补偿或不予补偿的决定。认定存有疑问时，一般遵循予以认定的原则。

（二）美国超级基金

20世纪70年代中期，危险废物在美国开始成为一个严峻的问题。工业废物对水体、土地和空气造成了广泛的污染，爆发了一系列危险废物泄漏危害公众健康和安全的事件，其中影响最大的莫过于拉弗运河事件。在此背景之下，美国国会于1980年12月11日通过了《综合环境反应、补偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act），又称《超级基金法》（The Superfund）。

1980年《超级基金法》中设立了两项基金。一项是“危险物质反应信托基金”（Hazardous Substance Response Trust Fund），另一项基金为“关闭后责任信托基金”（Post-closure Liability Trust Fund）。前者被1986年《超级基金修正及再授权法》更名为“危险物质超级基金”（Hazardous Substance Superfund），后者被1986年《超级基金修正及再授权法》废除。因为危险废物场地关闭后的风险很难确定，基金中关于关闭后风险承担费用的能力受到了质疑。因此，“危险物质超级基金”是当下美国《超级基金法》中唯一有效的基金，其设立的目的是为已有的被遗弃的危险废物场地进行治理和应对其他一些紧急状况提供资助。

危险物质超级基金的资金来源主要有：（1）从1980年起对石油和42种化工原料征收的专门税；（2）从1986年起对公司征收的环境税；（3）一般财政中的拨款；（4）对与危险废物处置相关的环境损害负有责任的公司及个人追回的费用；（5）其他，如基金利息以及对不愿承担相关环境责任的公司及个人的罚款。

《超级基金法》中对危险物质超级基金的使用范围进行了详细的规定，大体上可以分为以下几类：（1）政府采取应对危险物质行动所需要的费用；（2）任何其他个人为实施国家应急计划所支付的必要费用；（3）对申请人无法通过其他行政和诉讼方式从责任方处得到救济的、危险物质排放所造成的自然资源损害进行补偿；（4）对危险物质造成损害进行评估，开展相应调查研究项目，公众申请调查泄漏，对地方政府进行补偿以及进行奖励等一系列活动所需要的费用。

（三）国际油污损害赔偿基金

现代海上运输中，大型油轮不断出现，油轮载运量急剧增加，油污事故造成的损害明显加大。1992年11月27日，国际海事组织在伦敦通过了《1969年国际油污损害民事责任公约的1992年议定书》（以下简称《1992年民事责任公约》）和《1971年国际油污损害赔偿基金公约的1992年议定书》（以下简称《1992年基金公约》）。这两项议定书于1996年5月30日同时生效。在油污事故中，受害人在《1992年民事责任公约》下未能得到充分赔偿的，在一定条件下可以通过《1992年基金公约》获得补偿。《1992年基金公约》作为《1992年民事责任公约》的辅助与补充，与《1992年民事责任公约》共同构建一套比较完整而系统的国际油污损害赔偿制度。国际油污损害赔偿基金在以下两个国际公约的框架范围内运作：《1992年民事责任公约》和《1992年基金公约》。《1992年民事责任公约》是对油污事故受害人的第一层次保护，《1992年基金公约》为受害者提供了第二层次的保护。也就是说，如果油污受害人按照《1992民事责任公约》的条款不能得到足够赔偿时，由国际油污赔偿基金予以赔偿，主要包括以下几种情况：（1）按照《1992年民事责任公约》，如损害是由于严重的自然灾害或完全由于第三方的破坏或由于公共当局在灯光或其他助航设施维护上的疏忽所致，船舶所有人可免责。（2）船舶所有人在财力上不能完全满足《1992年民事责任公约》规定的义务，而且其保险金额不足于满足索赔。（3）损害超过了《1992年民事责任公约》规定的船舶所有人的责任限定。但如果污染损害是全部或部分地由于受害人故意造成损害的行为或不为或疏忽所致，则该基金可全部或部分地免除对受害人的赔偿义务。

通常对于每一事故，国际油污赔偿基金的最高赔款额限于1.35亿个特别提款权（约1.19亿英镑或1.78亿美元）。在特殊情形下，最高赔偿金额应为2亿个特别提款权。

国际油污损害赔偿基金体现了利益均衡和受益与风险挂钩的原则，仅将船舶所有人确定为油污损害赔偿的唯一义务主体，在船舶所有人无力赔偿或者责任限制的情况下，受害人将得不到充分的赔偿。事实上，在海上运输中，受益方不仅仅是船舶所有人，石油货主同样也是受益人，因此，在将船舶所有人作为油污损害赔偿的第一、直接义务主体的同时，有必要将货主纳入义务主体范围，作为第二、间接的义务主体，以补充第一、直接义务主体负担能力不足的缺陷，这也是利益均衡、受益与风险挂钩的原则的体现。

参考文献

[1]贾爱玲. 环境侵权责任的社会化理论及其制度探讨[J]. 中共浙江省委党校学报，2009，1：92＼|96.

[2]原田尚彦（于敏译）[日].环境法[M].法律出版社，1999：48.