论网络治理是公共管理发展新阶段

摘要：

网络治理是由科层制发展到宽松模式的政府治理，它改变传统的单一的政府治理，而由私人部门和非政府组织等参与其中的治理模式。它是公共管理发展的一个新的阶段，新的旅程。已有很多学者、很多国家采用网络治理的模式，在此，将阐述网络治理的概念及其基本信息，网络治理的工作中心以及要实现网络治理目标所需要的治理机制。

关键词：

网络治理；非政府组织；模式；合作

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）09016503

1网络治理的概念及特征

网络治理指的是由传统的科层制转换到宽松模式的政府治理，也就是由完全的政府规制模式演变到由私人部门、非政府组织等参与到政策制定的模式。网络治理一词首先是由美国印第安那波利斯前市长斯蒂芬・戈德史密斯和德洛特研究所的威廉・艾格斯在他们的著作《网络治理：公共部门的新形态》中提出，在此其涵义是指一种全新的通过公司部门合作、非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式。我国学者对网络治理的研究也日益显现，其中，陈振明在他的著作《公共管理学――一种不同于传统行政学的研究途径》中，对网络治理做出解释。网络治理指“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门包括私营部门、第三部门或者公民个人等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。

网络治理是一种不同于政府治理和市场的治理模式。它是对以马克斯・韦伯等人为代表的传统公共行政学的发展。传统的科层治理模式的弊端使得公共行政学发展到新公共管理阶段、新公共服务阶段。到20世纪90年代后，提出治理理论。而网络治理理论是对传统行政管理理论的反思和批判，继承与发展。网络治理理论分别体现在两个方面，即“网络”和“治理”。网络的概念来源是Castells提出的，主要是以网络的组织形式呈现，它有时间的限制，内部权力可以下放，并与其他公司合作项目活动。这种组织形式在面对20世纪70年代时期资本主义经济危机是发挥强有效的作用而得到巩固。尤其因为科技的进步而衍生出了一系列的治理工具，使其可以灵活有效的应对由资本全球化、贸易全球化和生产全球化带来的严重经济危机。“网络”也即指公共组织与非政府组织、公民个人等第三部门通力合作、信息共享，以优化资源配置，达到“治理”的作用，即共同管理公共事务，促进经济社会均衡而持续的发展。

由以上对网络治理概念的理解，我们可以把网络治理的特征概括为4点：（1）不同主体之间信息系统与管理系统相互联系相互合作；（2）相比于马克斯・韦伯的科层管理，网络治理采取更加灵活的管理模式；（3）网络治理更民主化；（4）网络治理是现代政府治理的重要途径，尤其在公共部门与非公共部门的直接相互关系中扮演重要角色。

网络治理与科层治理和市场模式有着显著的差异之处，科层制就是马克斯・韦伯提出的官僚制，它是基于自上而下的等级链指挥；市场就是一双看不见的手，自发的调节市场，它基于参与者之间的自由交易，自我治理；而网络治理则依靠公共部门和私人部门的共同努力，共同协商共同治理，网络内各成员相互依存，不能独自决策，需要相互合作和相互信任。网络治理也可以看作是科层制和市场模式的连接点，结合两者的特有点应运而生。

2网络治理的中心

网络治理也可以更加直白的理解为大家广泛参与其中，即多主体的管理。所以，结合上文所说网络治理的特征，网络治理也可以由这几个词着重概括：民主、信息、灵活与合作。

2.1民主

网络是由多个行动者共同参与形成的结合体，是一个开放式的网络状的管理模式，属于参与者之间的全通道式的沟通模式。在这里，每个成员之间不是相互独立的，每个部门可以相互联系，每个成员可以相互交流，以共同协商解决问题。网络内每个成员都有表达意见的机会，这样即保证政府部门第三部门之间的民主合作，征求大家意见，共同协商民主决策。

2.2信息

信息是连接各部门的链条和中介。没有信息交流各部门之间的关系犹如一潭死水，因此，要加入信息这个中介为各部门打开任督二脉，开渠引水，使之“自有源头活水来”。信息的交流使每个部门每个成员相互联系，这样不仅可以减少工作成本，减少行政过程中的工作程序，而且可以拓宽参与机制，使更多的人员可以通过各种方式了解行政工作，以使政府活动更加透明化。

2.3灵活

网络治理的特点是灵活。也就是说要灵活应对可能出现的各种问题。传统的马克斯・韦伯式的科层制的严格的等级控制，导致管理模式僵化和复杂，理应采用市场化化模式，减少国家干预，加大公民社会和私人部门的合作。否则，僵化的管理结构将无法产生动力机制。

2.4合作

网络内各部门之间相互合作是网络治理的重心，要以合作促成功。但是在合作网络中，成员对问题的解决方法可能会有所不同，管理者必须要做出正确的决策，选择最优的方法解决问题。

3网络治理机制

政策制定者和其他参与者找到解决政策问题的方法促使网络治理的产生。Aars and Fimreite（2005）说道：网络的合法化主要是基于他们所取得的结果而不是过程，这样也可以说，网络治理是从输入到输出的合法化的转换。参与者之间相互依存则说明，对政策制定者来说，使用网络作为政策实施机制很难。相反，政策的实施是参与者深思熟虑和讨价还价后的过程，目的只是为了一定程度上实现的目标。这样，网络治理或许会加强决策民主化的风险。因此，有的学者认为网络缺乏许多实现民主化的条件，也有学者认为网络治理是当代行政所不可避免的阶段，他们认为传统的自有民主并不能够评估其民主的潜力。很明显，网络治理挑战了民选代表的权威性和以往的传统形式的合法性。如此，网络治理的效果则不明确，问题也应运而生。网络中选举代表参与须是民主化的过程。然而整个过程当中，可能会出现强权组织控制弱小组织的现象，导致非民主化结果及权力滥用现象。因此，在网络治理中应当注意责任机制，以确保网络治理的有效性。孙柏英在她的文章中论述：“政策网络运转的基础是相互依赖的网络主体通过集体行为的互动，形成一套有效治理机制，进而实现共同结果。一是信任机制，二是协商机制，三是学习机制。”那么，网络治理的有效运行也是如此，这样才能达到所要实现的目标。

3.1信任机制

网络治理的主体是多方面的，政府部门、非政府组织、公民个人等等。它是国家与公民社会、政府与非政府、公共部门与私人部门之间的合作，在这个网络中，各方代表着一个衔接点，各点之间相互联系，相互交流，相互合作才能促成网络治理的运行。因此，各主体之间的相互信任是至关重要的。相互信任，确保各方做好本职工作，相互合作，才能解决网络连接中出现的各种问题，进而起到网络治理的作用。

当然，我们也不能一味地盲目自信，因为信任也是有风险的。盲目的无主见的信任可能会带来无法估量的后果。每个部门相对来说都是陌生不熟悉的，对各部门所做的工作内容、工作程度、工作方法评价不一，便需要用自己的专业知识、能力来加以判断和界定，看其是否可以信任，是否值得信任。因此，在信任关系的培养中，应当约束行动者利己保护的一面，也要倡导维护利他的一面这样行动者双方都能得到满足，信任关系便能良好地建立并维持下去。信任是良好合作的基础，合作又需要各部门之间的相互信任。经过长期的合作，合作双方会建立更加深厚的情感而利于合作，加强彼此间的信任关系。相反，如果不是相互信任，相互之间猜疑不合作，一方面不利于工作的顺利开展，无法落实政府工作，降低政府威望；另一方面，各部门基于这样的关系而无法和睦相处，便会出现恶性循环。当今社会产生了众多的公共问题，如环境保护、卫生健康、全球气候变暖、经济贸易摩擦等等，这些问题不是哪一个部门，哪一个地区，甚至于哪一个国家能够独立解决的，它需要多个部门，多个地区，甚至于多个国家团结起来，相互合作，协调处理。

3.2协商机制

网络治理是多主体的网络治理，组织成员因个人性格、知识、经验、能力的不同，处理问题的方式、看待问题的方法会有所不同，组织结构有正式组织和非正式组织，组织结构也会各不相同，因此，需要有效的协商机制来调整各主体之间的分歧，共同协商解决难题。

3.3学习机制

因为各主体成员的差异，需要大家相互学习，各部门之间相互取长补短，形成一致的价值体系，减少分歧和摩擦，进而促进治理机制的有效实施。第三部门作为网络治理的重要主体，包括非政府组织，非营利组织等，其中有研究所、协会、教育培训机构、制定实施项目机构等，如大学、研究所这类的组织专业知识能力较强，协会、项目实施机构在实施、实践方面略有优势，各机构便可以通过相互习学与交流，发挥1+1>2的整体作用。当然，归结到一点，还是需要加强各行动主体及其成员的责任意识。要以道德伦理建设为依托，对各行动主体进行更深层次的思想建设和文化建设，使他们的行为能够自觉以公共利益为本位。

4网络治理对我国治理实践的启示

我国正处于计划经济向市场经济的转轨时期，各方面政策、法律法规还有待完善，对于网络治理的实施也有待进一步深入。

首先，要加快政府职能转变，转变政府管理模式，加强政府的宏观管理。使政府管的少但管得好，减少行政干预。更多的运用间接地管理手段，以便政府可以更加灵活多样地调节社会经济管理活动。要加强环境保护、卫生健康、社会保障、社会福利等领域建设，真正做到“政企分开”、“政社分开”，培育多元的治理主体。

其次，加强公共服务建设，建设服务型政府，加强廉政建设，建设廉洁高效的政府。要确立服务理念，树立服务意识，全心全意为人民办实事、做好事，要为全社会的发展营造一个良好的社会环境。同时，要加强工作人员的思想道德建设，加强廉政建设，要使反腐倡廉真正扎根在人民心中而不只是停留在口头。

再次，第三部门作为一种独立于政府的力量，可在政府需要的时候发挥其优势作用。政府不是万能的，正如市场失灵一样，政府同样面临这样的问题。政府不能高效的提供公共物品，或提供的公共物品单一，或其获取的信息需要的成本太高，对社会活动反应不灵敏等等，这样政府便无法满足公民对公共物品的需求，无法提供良好的公共服务。而第三部门作为独立于政府的力量，恰恰可以弥补其不足，它为公民提供了参与公共事务的空间和途径，连接了政府与公民的关系，可满足政府与公民的双向需求达到共赢。

最后，公民个人参与也是高效网络治理的重要条件。政府的根本宗旨是全心全意为人民服务，但是，服务的过程并不是要公民被动接受，应当是公民主动参与。只有积极主动参与其中，才能真正有所感受和体验。政府也才能更好的为公民和社会服务。公民积极参与一方面有利于实现民主，体现民主理念，另一方面，也有利于监督政府及其公职人员的工作，因为公民作为监督主体的一部分，有义务监督政府部门及其公职人员的工作。这也体现了政府工作的民主性和透明化。

5结论

网络治理作为现在公共管理发展的新方向，目前发展尚未成熟，但是，网络管理重点强调的工作理念是协同合作与信任，它就像是一张蜘蛛网，网内的各个部分都是相互连接的，最终由外到内达到核心――提供完善合理又令人满意的公共服务。网络管理模式在中国也有很多学者在深入研究，很多地方也已实施网络管理模式。不过，新事物的发展总有人们还没有发现的好处，需要我们进一步深入了解，不仅在理论上，还有实际运用中。理论只有运用才能成为实际。

参考文献

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