欧盟转基因食品标识制度浅析

[内容提要] 欧盟在预防原则与消费者权益至上原则指导下，建立转基因食品强制标识制度，并通过不断扩大标识适用范围、降低风险限值、明确标识内容以及创立可追踪性监控机制，使之日臻严格，成为目前世界上最为严格的转基因食品标识制度。

[关键词] 欧盟 转基因食品 强制标识

中图分类号：I207・2 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2007)6-0080-04

转基因食品是指含有转基因生物或者由转基因生物组成及生产的食品。目前，转基因食品已实现大规模商业化生产，2006年全球种植转基因食品作物的国家达到18个，种植面积8840万公顷，市场价值高达52.8亿美元。由于转基因技术打破了生物进化的时空界限，人为地改变了生物经过数亿年进化而成的稳定基因型，所以转基因食品对人类健康和生态环境是否安全，从其产生伊始即争议不断。基于此，世界各国对转基因食品采取的管制理念不一、方法各异，逐渐形成了以美国、加拿大等国为一方和以欧盟、澳大利亚等国为另一方的两大阵营。转基因食品标识制度属于转基因食品法律管制的主要环节，由于其既涉及消费者知情权保护，又涉及国际贸易市场准入门槛高低，所以日渐成为两大阵营争议的焦点。概括而言，美国一方采取自愿标识制度，而欧盟一方则采取强制标识制度，两方针锋相对，互不相让，引发了转基因食品国际贸易的诸多争端。

本文尝试从法律视角对欧盟转基因食品标识制度进行深入剖析，期能对我国的转基因食品标识制度的完善有所助益。

欧盟转基因食品标识制度的指导原则

欧盟转基因食品标识制度法律管制体现两个原则，一个是预防原则，一个是保护消费者原则。预防原则起源于德国环境法，其核心理念是：由于人类健康和生态环境方面的损害，通常具有不可逆转性，所以对可能造成损害的目标必须谨慎对待；科学本身也具有局限性和不确定性，所以科学证据不能作为决策中的唯一衡量准则；政府在科学证据不足的情形下，仍应有所作为来防止损害发生，绝不能等到最坏结果发生后才采取行动。

欧盟之所以对转基因食品采取预防原则加以管制，一方面是出于对转基因食品安全性的疑虑，另一方面则是基于欧盟条约中的特别要求。欧盟条约第95条第3款规定，欧盟执委会在提出一项有关健康、安全、环境以及消费者保护的提案时，应当采取较高的保护标准。欧盟于2000年2月公布的《预防原则政策说明书》中，明确提出“对于当前科学证据不能充分、确定证明无害的目标，只要经初步科学评估显示可能对环境、人类、动植物健康有潜在风险，便可适用预防原则”[1]。欧盟基于预防原则，以转基因食品是否进入市场流通为界线，专门确立了审批制度和标识制度；前者负责转基因食品进入市场前的安全性把关，后者负责转基因食品进入市场后的信息披露和追踪性管理。

一般而言，对转基因食品实行强制标识制度，涉及到生产者和消费者两方面的利益。对生产者而言，进行标识本身需要增加成本，更重要的是考虑到消费者可能的谨慎态度，还有遭受巨额经济损失的风险，因此生产者对强制标识制度历来持反对态度；对消费者来说，倘若可以对转基因食品不予标识，他们根本无法从物理外观上将转基因食品与传统食品识别开来，知情权将受到严重侵害，选择权更无从谈起。可见，转基因食品强制标识制度对消费者权益的保护，具有重大意义。面对转基因食品生产者与消费者之间的利益冲突，欧盟认为消费者权益更应获得保护。因为，知情权是当代法治社会的一项基础性人权，公民只有充分地享有知情权，才能行使选择权来合理地安排自己的生活，最大限度地保护自己的权益。[2]

欧盟转基因食品标识制度的历史沿革

若想对欧盟转基因食品标识制度有一个全面而深刻的认识，就必须考察其相关立法的历史沿革，也只有通过对立法历史的考察，才能够发现欧盟转基因食品标识制度的发展规律。

欧盟对转基因食品标识的立法发端于1990年4月欧盟议会出台的《关于转基因生物有意环境释放的指令》(指令90/220/EEC)，该指令主要规范转基因生物有意环境释放和投放市场的行为，但其适用对象包括转基因食品，并提出对转基因食品必须进行标识的要求，至于如何进行标识，则没有具体规定。需要特别指出两点，一是该指令确定欧盟对转基因食品将实行强制标识制度，而非自愿标识制度；二是指令前言中明确指出“本指令起草时考虑了预防原则，指令的执行也必须考虑预防原则”；这些规定为欧盟此后的相关立法定下了基调。

伴随着转基因食品在欧盟不断上市，指令90/220/EEC的相关规定暴露出操作性差的缺陷，针对这个问题，欧盟在1997年1月出台了《新颖食品和新颖食品成分管理条例》(条例258/97/EC)。从该条例对新颖食品及其成分的定义不难看出，其规范对象主要是转基因食品，规定对成分构成、营养价值和用途方面与传统食品不具有“实质性相似”的转基因食品和食品成份本身必须进行标识，标识须包含转基因技术改变了传统食品的哪些特征、新特征对人类健康可能产生的影响、新特征与宗教伦理观念可能发生的冲突等信息。该条例虽然对指令90/220/EEC中的标识规定予以细化，增强了可操作性，但也存在两个明显不足：其一，对标识内容和方式的要求比较笼统，不够具体；其二，规定标识对象范围较窄，仅要求对与传统食品不具有实质性相似的转基因食品和食品成份本身进行标识，与传统食品实质性相似的转基因食品、含有转基因物质的添加剂及其加工品以及由于意外情况而含有转基因物质的食品均被排除在外。

为修正条例258/97/EC规定的标识内容和方式不具体的缺陷，欧盟于1997年9月和1998年5月先后制定了关于转基因食品强制标识的条例1813/97/EC和条例1139/98/EC。其中，条例1139/98/EC还首次提出了转基因食品的判断标准，即只要食品中含有外源性DNA或者外源性DNA产生的蛋白质，就认定为转基因食品，这个标准成为此后欧盟判别转基因食品的尺度。为完善条例258/97/EC标识对象范围较窄的不足，欧盟于2000年1月出台了《关于修正转基因食品强制标识(1139/98/EC)的条例》(条例49/2000/EC)和《关于转基因添加剂和调味料强制标识的条例》(条例50/2000/EC)。条例49/2000/EC规定，无论是出于何种原因，只要食品中含有的转基因物质占总量1%以上，就必须进行标识。如果食品生产者能够证明，其生产的食品中之所以含有转基因物质，是由非人为因素造成；在食品加工过程中已采取适当措施，尽量避免接触转基因生物及其产品；且最终产品转基因物质含量低于1%，才可得豁免。条例50/2000/EC则规定，含有转基因成分或者由转基因材料所生产的食品添加剂和调味料，也必须进行标识。值得一提的是，条例49/2000/EC创设转基因食品风险限值制度，该制度具有很强的管理功能。鉴于上述条例对指令90/220/EEC的修正主要集中在食品或饲料方面，为能对该指令进行包括环境释放在内的全面完善，欧盟于2001年3月出台了《关于转基因生物有意环境释放以及废止指令90/220/EEC的指令》(指令2001/18/EC)，指令2001/18/EC加强了对转基因食品标识的要求，并增加了可追踪性要求。指令2001/18/EC第4条第6款规定成员国应采取措施，并按照附件4中的要求，使转基因食品市场销售的每一环节都可满足可追踪要求；第21条规定成员方应保证转基因食品在市场销售的每一环节均要符合有关的标识要求。

至此，欧盟转基因食品标识制度的基本框架已经形成。但是，欧盟许多消费者、环保组织和成员国对此框架并不满意，特别是对与传统食品实质性相似的转基因食品的豁免，更是无法容忍，纷纷要求欧盟加强对转基因食品的管制。于是，欧盟在2003年统合条例1813/97/EC、条例1139/98/EC、条例49/2000/EC和条例50/2000/EC四项管理规则，并将条例258/97/EC有关转基因食品标识部分移入，整合成《转基因食品和饲料管理条例》(条例1829/2003/EC)；同时，为加强监控转基因食品对生态环境和人类健康的影响，并具有必要时撤回已上市问题转基因产品的能力，制定了《转基因生物、饲料、食品追踪与标识管理条例》(条例1830/2003/EC)。欧盟这两项条例于2004年实施后，上述被整合的四项条例即失去效力；这两项条例与条例258/97/EC的法律关系是，涉及转基因食品标识的问题时，前者可得优先适用。可见，欧盟现行的转基因食品标识制度主要由条例1829/2003/EC和条例1830/2003/EC构成。

欧盟现行转基因食品标识制度剖析

(1)标识适用对象。从欧盟转基因食品标识制度的发展历史看，标识适用对象的范围呈不断扩张之势，现行转基因食品标识制度更是实现了实质性突破；现行制度通过废弃实质性相似规则、降低和细化风险限值等变革，使标识对象范围实现了实质性扩张。

需要特别指出的是，就转基因食品安全性评估而言，欧盟此前实行实质性相似规则，与美国阵营实行的“实质等同原则”颇有几分相通之处，这也是欧美转基因食品标识制度仅有的一点交集。所谓实质等同原则，其实是一种食品安全评估策略，它隐含着转基因食品并无安全隐患的前提假设，将转基因食品与传统食品在遗传表现特性、组织成分等方面进行比较，倘若两者之间没有实质性差异，则认为不需要对其进行特别管制。而欧盟现行转基因食品标识制度废弃了实质性相似规则，这无疑会加剧欧美之间本已存在的转基因食品贸易摩擦。

转基因食品风险限值是为缓解人类认知上的局限，实现转基因食品安全风险管制格式化的一种方式。人类无法掌控转基因食品的安全风险，只能依据当前科学知识，设定一个限值，推定高于此限值是危险的，而低于此限值是安全的，因此风险限制的设定，具有强烈的管制色彩，与事实上安全与否并无对应关联。而且，转基因食品风险限值的确定除了依据科技知识外，往往还会考虑经济和社会因素，所以限值本身不仅包含科技理性还包含了经济理性和政策理性，集中反映了一个国家或地区对转基因食品安全风险的忍受度。因此，欧盟现行转基因食品标识制度中设定的风险限值由1%降低到0.9%，特殊情形下降低到0.5%，对有机食品甚至提出降到目前科技能检测到的极限值0.1%，并非是基于对转基因食品安全性的判断结论，而仅是表明欧盟对转基因食品的严格管制态度而已。

(2)标识内容及方式。欧盟现行转基因食品标识制度对标识内容进行了更具操作性、更为明确的规定。现行制度规定：标识应当书写清楚且易于辨认；标识位置应当标在“食品成分”栏内，若没有“食品成分”栏，则必须在商标上清晰标出；标识也可以用脚注方式标出，但脚注的文字大小必须同正文相同；对于没有进行包装直接出售的转基因食品，应当制作不小于10平方厘米的标识牌，置于该商品上或者紧邻商品放置；标识的内容应当表述为“转基因”或者“转基因(生物名称)生产”或者“含有转基因(生物名称)”或者“含有转基因(生物名称)生产(成分名称)”字样；等等。

(3)转基因食品可追踪性与标识。为加强监控转基因食品对人类健康和生态环境的影响，使得在必要时有能力撤回已上市问题转基因产品，欧盟现行转基因食品标识制度创设了对转基因食品“可追踪性”监控机制。它可以说是转基因食品标识制度的延伸，具体规定是：“从转基因食品进入市场开始，经营者应当确保将食品包含转基因生物或者由转基因生物制成、食品的国际统一编号以及该食品购买人情况等信息，以书面形式交与购买人，以后以此类推，保证信息资料伴随食品流通，且该信息资料必须保存5年；但是，标识适用对象以外或者基于风险限值得以豁免但仍含有转基因物质的食品，不在追踪监控之列”[3]。转基因食品标识与追踪制度相互配合，不仅有助于政府及时有效地处理转基因食品的意外侵害事件，更有助于对转基因食品侵权责任的厘清。

注释：

[1]European munication from the commission on the precautionary principle.http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0001en01.pdf，2007-01-18

[2]冯晓青.商标权的限制研究.学海，2006(4)

[3]Regulation (EC) No 1830/2003 of the European Parliament and of the Council of 22 September 2003 concerning the traceability and labelling of genetically modified organisms and the traceability of food and feed products produced from genetically modified organisms and amending Directive 2001/18/EC.Article 4