论欧盟食品安全法律制度浅析

论文摘要 食品安全已经成为了一个世界性的问题，受到了世界各国的普遍关注。欧盟经过不断地努力，已经具备了一套较为完善的食品安全法律体系，受到世界公认。全程监控制度、食品与饲料快速预警制度、可追溯制度、风险评估制度等重要的法律制度对于保障欧盟的食品安全发挥了重要作用。我国应借鉴欧盟的先进经验，完善监管体系，建立权威机构，快速追踪食品信息，全程控制食品安全。

论文关键词 食品安全 欧盟模式 全程监管 快速预警 风险评估

一、欧盟食品安全法律体系的形成与发展

1964年仅针对鲜肉出台的法律是欧盟颁布的第一部食品卫生法规。此后，越来越多的食品安全法规被制定并付诸于实践。20世纪90年代以来，欧盟不断出现食品安全危机，为此在食品安全方面的立法活动渐趋频繁。欧盟食品安全法律体系经历了以下三个发展阶段：

阶段一：共同农业政策的出现到疯牛病的爆发。这是食品安全法律体系的酝酿形成阶段。在这一时期，欧盟的立法在解决欧洲食品供应的基础之上开始重视对食品质量的控制。1997年“食品安全绿皮书”发表。

阶段二：疯牛病的全面暴发到《食品安全白皮书》的。这一阶段欧盟食品安全法律体系的特色就是改革和发展。

阶段三：《食品安全白皮书》发表至今。2000年欧盟颁布《食品安全白皮书》，2004年又先后颁布了对食品安全法律进行整合的“食品卫生系列措施”，出台了《通用食品法》等一系列的重要立法。之后，欧盟逐步简化各项冗杂的食品法规，强调全程监控，风险评估和长效追溯机制等食品安全制度的重要性。这个时期欧盟食品安全法律体系不断的调整并走向完善。

二、欧盟食品安全法律体系中的重要制度

（一）全程监控制度

就像伞一样，欧盟食品安全方面的立法结构是在一个主干支撑下向外扩散发展的。起支撑作用的伞柄就是食品安全基本法的完善。其他食品卫生法在伞柄的支撑下以横向和纵向方式向全程监管这一目标不断分散发展。监控管理模式实现全程化是欧盟食品安全政策要实现的总体要求，而且必须涵盖从农田开始到餐桌结束的整个过程。目前，欧盟有应对各种情况的相对全面和具体的规定，欧盟的食品安全立法几乎可以说是贯穿了整个食品生产流通线。针对不同的食品种类欧盟还设置了不同的市场准入机制以及合格标准。全程监控机制要求食品相关行业的从业者自觉努力地遵守欧盟的各环节技术标准，包括生产环境、包装加工和运储等等。

（二）食品与饲料快速预警制度

为了保证欧盟各成员国主管机构之间能够切实的开展有效交流，快捷的进行与食品相关信息的彼此交换，2002年欧盟在其范围内推行食品与饲料快速预警系统。当食品流通时，在任何地方、任何时间如果发现存在可能对人类健康直接或间接造成危害的情况，这些信息都能立刻汇总到欧盟委员会，而交流与信息资源管理中心也会迅速地采取措施消息，以便预警系统下的各个成员国能及时防范。这一制度的运行对于欧盟实现食品风险的预防和控制、保障欧洲各国消费者的健康和安全具有重要意义。

（三）食品安全可追溯制度

所有的食品和食品添加成份上必须具有可以寻找源头的可追溯信息。食品安全可追溯制度的建立和实施使快速找到问题食品来源成为可能，保证以最快的速度处理已经出现的食品危机，防止公众对食品安全产生恐慌和失望，并且有效的约束了食品供应商。消费者在此制度下能够详细地了解食品整个生产过程中的有关信息，使得对食品安全的信心最大化。

（四）风险评估制度

食品安全的相关立法必须建立在科学的风险分析之上。食品风险评估制度能够及时，独立，透明的提供准确的科学意见。欧盟的食品风险评估有三个特点，一是独立性和科学性，欧盟食品安全局成立的核心价值观便是这个。二是公开透明性，欧盟食品安全局通过举行各类会议、利用网络等形式公开内部管理及运行程序以实现欧盟各项活动的可视化。三是高效率、高标准，这在欧盟食品安全局近几年的工作中可以很明显的看出。

三、欧盟食品安全法律制度实施现状

（一）欧盟食品安全法律制度在欧盟内部的实施

全程监控制度的实施。欧盟食品安全局负责对欧盟内部所有与食品安全有联系的事务进行协调和统一。各种与食品安全监管有关的指令、标准和要求通过欧盟食品安全局对外并推行。在欧盟食品安全局的监督下欧盟各国结合国情调整和改革监管体制并把各项指令转化为国内法付诸实施，同时，成员国也可以变通的临时性的执行说明或指南来辅助全程监控制度的实施。当某个成员国没有遵守欧盟食品安全的相关法律使消费者的生命健康和安全面临危险时，欧盟委员会可以向欧洲衡平法院提讼。

顺利的推行食品与饲料快速预警系统要依靠一个遍布市场各个流通领域的巨大的信息网络。欧盟成员国，欧洲经济区和欧盟委员会、健康和消费者保护总署、欧盟食品安全局、欧洲自由贸易联盟监督局都已经被食品与饲料快速预警系统所覆盖。各成员国之间通过信息共享和通力合作，保证了食品安全威胁一旦被发现就能很快的被扼杀在摇篮之中。

食品安全可追溯制度已经贯穿了欧盟食品流通的各个领域，用来对食品进行追踪。食品、饲料、用于制造食品的家畜在生产、加工、销售等各个阶段都要求有可追溯性。欧盟还在一些正式的法律文件中对食物链中各方的责任进行了定义和划分。饲料的生产者、农民和农产品的加工者在欧盟的法律体系中对食品安全负有最基本和不可推卸的责任。明确的责任主体可以提升生产经营者的安全责任感，自主的最小化各项风险。

关于风险评估制度的实施，将风险评估和风险管理进行有效分离已经被各成员国所认可。这种做法保证了以科学为基础的风险评估不受到外界任何的干扰，使风险评估做到真正的公平公正。

（二）欧盟食品安全法律制度对非成员国的影响

1.对非成员国食品的准入审查

在进口非成员国食品之前，欧盟要在如下几方面进行审查。第一，非成员国国内监控体系的完备程度。第二，监管方面的各项要求是否满足标准。第三，食品安全标准和欧盟的是否一致。第四，进口产品生产过程中的各项指标是否符合欧盟相关政策。为了加强对非成员国食品的审查和控制，欧盟还专门设立了边境检查站系统。2005年以后更加严格的要求在欧盟推行，食品的准入准则中加入了可追溯性要求，也就是说所有食品都必须具有可追溯性后才能进入欧盟。

2.欧盟与非成员国的食品贸易争端

欧盟较高的食品准入标准对于非成员国尤其是经济欠发达国家来说是一个高难度的挑战。这种高标准、高要求和现实情况的差距使得欧盟与非成员国常常因为食品安全措施问题发生争端。欧盟在食品方面采取的各种措施和技术标准时常被非成员国认为是不正当的贸易壁垒而诉至wto争端解决机构，到目前为止已经多达近百次。

上述欧盟食品安全法律制度的实施体现了全程性，快捷性，根本性、责任主体明确性，切实的起到了保障食品安全的作用。同时这些法律制度与时俱进，不断发展。为了更好的适应欧盟内外不断变化的形势以及解决新出现的各种食品安全问题，欧盟食品安全领域中的各项重要的法律制度和管理措施也在适时的进行改进和创新。

四、欧盟食品安全法律制度对我国的启示

（一）我国食品安全法律体系中存在的问题

1.系统性较差

虽然我国已经颁布了《食品安全法》及其实施条例，同时还存在数量众多的监管法规，但这些条款比较分散，不集中，没有覆盖整个食品链，没能实现全程监控；而且我国的食品安全标准严重滞后，不规范，食品安全体系缺位，责任主体也不明确。

2.我国的食品安全监管机构相对混乱

从目前的状况看，我国缺乏独立且具有权威性的负责监管的机构。各部门的监管不仅相互交叉而且还存在相对的空白。当危机出现时，各部门只顾考虑自己的利益，不能及时有效的处理和解决食品安全问题。

（二）欧盟食品安全法律制度对我国的启示

欧盟一系列成功的发展经验无疑是值得我们借鉴和学习的：

1.监管体系的建立和完善

欧盟成功实施“从农田到餐桌”全程监管的经验告诉我们，要将全过程的食品监管作为管理的主线，在此基础上对我国食品安全的相关法律法规进行调整，不断完善以《食品安全法》为核心的彼此配套的法律法规，覆盖到食品安全的全程。

2.快速预警

从欧盟的快速预警制度中我们不难看出，部门间快速有效地沟通是预警机制建立的首要条件。对各级监管部门获得的信息进行科学的分析和研究之后再由一个权威部门对外统一值得借鉴。这可以避免各部门信息相互矛盾的情况。责任主体明确也是预警机制能够很好实施的前提。从我国现行制度来看，行政主体的责任不明确。应当将快速预警机制纳入法律的范畴，监管部门和检验人员能够在法律的威慑力下认真、严谨的履行职责，对食品安全危机如实的进行预警通报。

3.建立权威监管机构

从我国的监管现状来看，“多部门交错监管模式”的缺陷已经完全的凸显出来。因此应当尽快建立一个权威的国家食品安全监管机构，从根本上改变政府职能缺失的状态。该机构要有足够的能力制定我国食品安全的总体规划，指导各部门制定相关的食品安全政策，统领各部门并有效协调和处理各部门之间以及地方政府之间的食品安全工作。通过权威的立法，将各种有关食品安全监管方面的资源进行合理的整合，实现对食品安全的有效控制。

4.全程追踪食品信息

我国现阶段可行的就是在食品生产过程中对食品信息实行追踪。欧盟的实践经验表明，可追溯制度是控制安全可靠的食品生产的最佳以及首选模式，在食品工业的安全模式中起着举足轻重的作用。我国虽然在很早前就开始进行了可追溯制度的宣传和培训工作，但都仅仅局限于部分的出口食品，并没有普及到整个食品行业。面对世界各国实施可追溯体系的强势蔓延，在我国推行和实施可追溯体系已经迫在眉睫。