辛亥革命后的高教发展研究

辛亥革命结束了中国两千多年的封建专制政体，建立了资产阶级民主共和政体，为中国近代教育的发展扫清了制度障碍。辛亥革命后，民国政府向民众开放了高等教育领域。1912年10月，教育部颁布的《专门学校令》《大学令》以及1913年1月颁布的《私立大学规程》均明确规定：私人或法人有权开办近代私立高等教育机构——专门学校或大学¨。辛亥革命后民国政府颁布的这一系列教育法规，一方面为私立高等教育事业的发展提供了法律保障，另一方面促进了私立高等教育的发展走上正轨。

一、私立高等教育的发展概况及经验

辛亥革命后的1911—1926年，是中国私立高等教育自由发展的黄金期。中国私立高等教育的发展，首先表现在私立高校规模的持续扩张。民国元年，私立大学2所。民国二年，私立大学2所。民国三年，私立大学4所。民国四年，私立大学7所。民国五年，私立大学7所。根据教育部《第一次中华民国教育年鉴》统计，民国七年至民国十六年，公立大学增加10倍，私立大学经政府认可者增加2倍。民国十四、十五年间，北京中央大学、上海法政大学等15所私立大学未核准立案或认可，尚在试办中。至民国十六年，私立大学达18所。民国二十一年，私立大学达19所，私立独立学院达18所”。至民国二十年，全国高等院校103所，其中，国立l8所，省立33所，公立5所，私立47所。私立院校占全国高等院校数量的45．6％。[33辛亥革命后的十余年间，私立大学在中国高等教育中一度占有举足轻重的地位。私立大学在全国大学数量比重，如表1所示：中国私立高等教育的发展，还表现为私立大学在设施、经费、师资等办学条件上有较大改善。私立高等院校在学科设置上，针对社会发展需要，形成了一批全国著名的名牌院校，如南开大学、复旦大学、南通大学、厦门大学等等。私立大学的品牌，大多是从低级系列学校逐步树立，少数是从其他大学中剥离出来的。这些品牌私立院校在校舍、设备、图书、师资、生源各方面相对较好，教育质量也能够得到保障，所以发展较快。据教育部统计，至民国二十年，国立大学和独立学院学生数有13864名，教员数有2673名；省立大学和独立学院学生数有6122名，教员数有862名；私立大学和独立学院学生数有18819名，教员数有2783名。¨从院校数量、学生规模、师资规模等方面分析，民初私立高等教育的规模，几占全国高等教育的一半。辛亥革命后，在中国高等教育事业中，私立高等院校的成长最快，其数量和规模所占比重也较大，堪称民初中国高等教育的中流砥柱。

关于辛亥革命后近代私立大学的发展原因，金忠明等从私立大学的内在优势上作过探讨：一是招生录取标准较低，给落榜生提供了求学机会；二是受政治潮影响相对较小，比较稳定；三是政客积极投资私立大学；四是社会偏重学历，私立大学对富裕家庭子女具有一定吸引力；五是脱离母体另建新校，有基础。“但笔者认为，私立高等教育的最重要内在优势，应是其办学自主性和灵活性的机制。私立大学在师资引进和使用上，若与国立大学的条件相比，尚处于劣势地位。但私立大学在办学理念、人才引进方法等方面十分灵活，勇于探索创新，后来成长为中国近代著名高校。如南开大学，一方面聘请国内一流教授打造名师团队，一方面重视培养、选拔优秀年轻学者，并为他们发挥才能创造适宜的学术环境。

因此，著名物理学家吴大猷称：“南开在声望、规模、待遇不如其他大学的情形下，藉伯乐识才之能，聘得年轻学者，予以研教环境，使其继续成长，卒有大成，这是较一般大学藉已建立之声望、设备及高薪延聘已有声望的人为‘难能可贵’得多了。”张晓路等认为，民国初期“私立学校还是教育上的先行者，推进了教育改革的步伐。私立学校因其办学的自主性、灵活性等特点，所以在教育理论、教育方法、新学的引进等方面领潮流之先，始终走在时代的前列”•。私立高等院校在办学模式、教学方式、学校行政管理、课程专业设置等方面，均进行了有益的探索与创新。南开大学、复旦大学、厦门大学等私立大学，在探索和创新中发展成全国大学中的翘楚。

另一方面，辛亥革命为私立高等教育的发展，创造了良好的外部政治环境。辛亥革命后，国家对新型人才的社会需求激增，是私立高等教育发展的最大动力。同时，资本主义政治、经济的发展，也为私立高等教育的发展培育了沃土。陈翊林认为，民国初年“蜂起的私立大学虽多数有名无实，也有极少数的私立大学堪与国立大学并驾齐驱，足以促进高等教育”"I3"。民国初年，私立专科以上高等院校承担了社会对高等教育的大部分需求，并为国家培养大批人才。社会转型期对新式人才的需求，刺激了私立高校的蓬勃发展。

私立高等教育的发展，首先得益于国家的鼓励政策。民国初年，新学制关于大学设立的条件比较宽松，刺激了私立高等教育事业的迅猛发展。私人资本鉴于办学门槛不高，纷纷投资建立私立大学。¨1金忠明等研究认为，在北洋军阀统治时期，曾出现1912—1913年、1917—1924年间两次兴办私立大学的高潮。”其中，第一次高潮出现的原因是“壬子•癸丑学制”规定预科不能单独设立，而社会急需各方面高等人才，不需要国家经费支持的私立大学，随之兴盛起来。第二次高潮出现的原因是1917年9月教育部颁布的《修正大学令》，允许单科院校改称大学，无形中放宽了设立私立大学的条件，私立高等院校均得以升格称为大学。笔者认为，上述部分观点不太准确，实际上早在1914年，国家就已开始对私立大学的设置放宽要求。鉴于国家财力有限，1914年，教育部曾出台《教育部整理教育方案草案》，对大学办学体制采取单科制与综合制并行，“凡大学令中所举文理法医农工各科，办其一者准称大学”，并规定文科、法科允许民间私立。。1913年7月，教育部下达《捐资兴学褒奖条例令》：人民以私财设立学院或捐入学校，或以私财建立或捐助图书馆等教育事业，由地方官开列事实，呈报褒奖。儿新教育体制对私立大学的开放政策和鼓励政策，是民国初年私立高校蓬勃发展的重要原因。其次，私人投资高等教育的财产所有权，得到法律的保护。辛亥革命后，1912年10月教育部即颁《大学令》，允许私人投资兴办私立学校。1933年，教育部公布的《修正私立学校规程》第二十三条规定：“私立学校及其财产不得收归公有。”

此外，辛亥革命以后，国民的民族意识日益觉醒，教育界发起收回教育权运动，教会学校受到民族主义的冲击，客观上有利于私立大学的发展。民国十一年，全国掀起从外国人手中收回教育权运动，蔡元培主张教育应该脱离政党、宗教独立。民国十二年，余家菊在《中华教育界》发表《教会学校问题》，明确提出“收回教育权”的口号。民国十三年，中华教育改进社南京年会讨论收回教育权的问题，要求政府加强对学校注册的审核，凡外人利用学校进行文化侵略，则勒令停办。民国十四年，中华教育界发动收回教育权运动，五卅运动也对收回教育权运动推波助澜。教会学校在强烈的民族主义潮流中，纷纷关闭oE71368‘中国私立教育事业由此获得了发展的良机。

民国初期，私立高等院校发展快、规模大，私立高校的优势在于紧跟社会需求，市场适应能力强，办学机制灵活。社会转型为私立高校的发展提供了需求，资本主义政治、经济制度的确立为私立高校的成长培育了沃土，资产阶级共和国性质的法律为私立高等教育投资提供了保障，民族意识的觉醒及收回教育权运动，为中国私立大学的发展制造了机遇。

二、发展中存在的若干问题

因。¨这种自由发展状态，是北洋政府社会管理能力弱化的结果。民国初年，教育经费是高等教育发展的首要瓶颈，而私立高等教育更甚。教育部在1914年l2月的《整理教育方案草案》中曾指出：“吾国学校，不惟私立者每致旋兴旋仆，即公立之学校亦往往因经费告竭而停办；推究其故，设立之初类涉铺张，未遑久远之规，经常之费，望梅止渴，来源一涸，便宜尔中辍；而各地方固有存款亦复不知爱惜，随时腾挪，不顾其后；体查各地方教育状况，类多有初鲜终，其弊坐此。””民国初年，全国专科以上高等院校每年收入总额为法币3400万元，支出3360万元。其收入中，国、省库款为1770万元，占52％以上；捐助款为900万元，占26％；学生缴费为340万元，占10％；杂项收入190万元，占6％；财产收入180万元，占3％左右。其支出经费中，教职员薪俸为1800万元，占56％；设备费为640万元，占20％；办公费为400万元，占12％；特别费为360元，占8％；附属机关费140万元，占4％左右。国立、省立、公立专科以上高校经费的80％依赖国省库款，学生缴费只《第一次中国教育年鉴》对辛亥革命后的中国占经费来源的2％一3％左右。而私立高校经费，只高等教育进行了总结分析，认为中国高等教育处于有6％来源于国省库款，50％经费主要来自捐助款，自由发展状态之下，没有全盘计划，这是导致民初私20％经费来自学生缴费，13％经费来自杂项收费。

立高等教育畸形发展和出现种种乱象的根本原如表2所示：直至1934年，国库才开始设立私立高校补助费专款，此前，只有少数私立高校专案呈准财政补助，私立高校得不到政府财政支持。经费来源不足直接限制了私立高校硬件建设。私立专科以上高校的硬件条件参差不齐，如在学校建筑面积方面，私立齐鲁大学达2000余亩，全国最大。私立广州大学最小，仅1．9亩。私立国民学院校舍仅15间，其中最大容量300人，最小仅容4人。南通学院教具价值达1300万元，为全国之首，但大多数私立高校教具不足。在全国各类高校图书数量占有比重上，国立专科以上高校占32％，省立高校占16％，公立高校占1％，私立高校占5l％。私立高校图书占有比重高，其主要原因是私立高校数量多，而并不表明私立高校的图书配备最好。

虽然有南通、南开、厦门等少数私立高校得到私人资本的有力支持而健康发展，但大多数私立高校得不到足够的私人资本的支持，而呈现出先天不足(硬件基础差)、后天营养不良(教育经费不敷)的状况。迎合社会需求的办学模式，导致私立高等院校曾出现畸形发展的问题。民国六年，法政专门学校32所，学生8803名。医、农、工、商、外国语专门学校共计33所，学生数4705名。大学预科8所，学生2163名。民国八年，私立大学法政专门部3所，学生964名，国立大学法政专门部1所，学生658名，省立大学法政专门部21所，学生4513名。各省私立大学法政专门部12所，学生2358名。陈翊林认为，法政教育已占专门教育的重心，而其成绩却在各种教育平均水平之下。因此，民国八年以后，法政专门部为社会所轻视，发展逐渐萎缩"’”。私立高等教育的发展与公立教育比较，在某些方面受到一定限制。如民国初年，高等教育机构主要分为大学、专门学校、高等师范等。根据教育部公布的《师范教育令》规定，“高等师范学校定为国立”…，私人资本未能进入高等师范教育领域。

在统治时期，更对私立高校的规模扩张进行了限制，规定“私立学校不得设分校”，“非遇必要时，不得设附属中等学校或附设小学”，私立大学不得设大学院(即研究生院)¨叫。辛亥革命后，私立高等院校虽然一度发展迅猛，但教育经费短绌，学校硬件相对薄弱，成为私立高等教育发展的“阿喀琉斯之踵”。由于私立高等教育被定位于公办教育发展不充分时的替补，不可避免地受到政策歧视，面临与公办高等教育不公平的竞争境遇。上述问题，在当今的民办高校的发展中都不同程度地遭遇过，需要及时予以解决。

对私立高等教育的整顿民国初年，社会热门的法政专门学校乱象最重。据周予同研究，1924年以前，高等教育以专门学校为主，而且以法政专门学校占多数¨。据教育部调查，各省外县邑之区，也纷纷设立私立法政专门学校，一时鱼龙混杂。“创办者视为营业之市场。就学者，藉作猎官之途径”。1913年7月，教育部调查发现，各省私立法政专门学校有未经报部核准即先行发放毕业文凭的现象。。另浙江省民政总长咨称，私立赤城法政专门学校呈报学生名册内开有600余名，比上年增加了一倍，显系捏报虚开。私立高校的诸种混乱局面，亟需整顿。对私立高等教育的整顿，首先是审核学校立案资格。由于民初新学制放宽了高校设立条件，以前的专门学校，均升格为大学。鉴于高校办学条件要求不高，私人纷纷投资设立私立大学，使大学“故数量虽增，而内容则愈趋愈下，甚至借办学以敛钱，以开办大学业为营业者有之””。各地私立大学数量较多，但大多因为缺乏高等教育管理人才、缺乏经费支持，或在开办后即自动撤销，或因为设备简陋，硬件不达标而被政府取缔¨。张晓路等认为，民国初期的私立学校“严格说来，此时的私立学校算不上是私立大学，只能看作私立大学的雏形”。

1913年1月，教育部要求各省公立、私立法政专门学校必须遵照部令，严控学生入学资格。¨zJ舛6月，教育部要求对北京及各省呈请立案的私立专门学校的办学条件进行调查审核，京城内学校由教育部派员查核，各省由教育司长查核。”11月，教育部咨告各省民政总长对省公立、私立法政专门学校进行审核，凡“非属繁盛商埠、经费充裕、办理合法、不滋流弊者”，饬令停办，或改为法政讲习所。为了整顿私立大学，同年12月，教育部颁布了《整顿私立大学布告》，规定各私立大学“无论报部与否，及开办之久暂，凡一经本部派员视察，即行分别优劣以定立案之准驳，决不稍事姑息”。

辛亥革命后，教育部先后颁布了《大学令》《大学规程》《私立大学规程》《公立私立专门学校规程》等教育法规，规定教育部是私立高等教育的主管机关。私立大学、私立独立学院、私立专门学校的设立，都必须首先呈报教育部审核认可。同时，对开办私立高等院校的程序和条件进行了明确规定。首先，开办人必须向教育部总长呈报私立高等院校以下诸方面：目的、名称、位置、学则、学生定额、地基房舍之所有者及其平面图、经费及维持之方法、开校年月等八项。-7’Ⅲ】I31928年5月28日《第一次全国教育会议宣言》阐明整理私立教育的宗旨：“我们规定私立学校课程师资和设备的标准，从事积极的指导，奖励或取缔。”1930年4月，“全国第二次教育会议通过案”提出：在6年内，高等教育“但作质的改进，不再作数量上的扩充”。其中包括整理私立大学及专科学校，优良者奖励，不良者取缔。

其次，对私立高等院校的整顿，主要是规范学校经营、管理体制和监督体制。至1934年，教育部颁布的《修正私立学校规程》，对私立学校的经营权、管理权进行了明确划分，建立起校董事会制和校长制，并确立了教育行政机关对私立学校的监督权。私立学校董事会与校长各负其不同职责。校董事会在财务方面有五项责任：筹划学校教育经费、审核预算及决算、保管学校财务、监察财务、负责其他财务事项。学校的校长或院长由董事会任免，学校校长或院长负责学校行政，董事会不得直接参预。私立学校的校长或院长必须获得主管教育机关认可。校董事会发生纠纷导致办学停顿时，主要教育行政机关令其限期改组，如必要时可直接由主管行政机关改组。校董会须于每学年终结后一个月内，将学校校务、一年所办重要事项、年度收支金额及数目、校长教职员学生一览表四项汇报主管教育行政机关备案。主管教育行政机关有权每年查核校董事会财务及事务状况一次，并在必要时可以随时查核。

为保障私立专科以上高等教育机构的质量，教育行政机关有权对私立高等院校的固定资产、师资条件、学生入学资格、教学设备(包括标本、模型、仪器、图书、教具、运动、卫生设施等)进行严格审核，大学规程规定专科以上高等教育机构必须在开办时呈报开办费和每年运行费，并必须以现款存储银行。

未经教育行政机关核准开办的私立院校，不得立即招生。通过政府严格审查私立高等院校开办条件，明晰私立学校经营权、管理权、监督权。在规范教育制度的过程中，确保了民国时期私立高等教育健康有序的发展。民初对私立高校的整顿措施，对当今构建民办高校管理体制提供了可资借鉴的经验。例如，政府充分发挥社会管理和服务职能，以法治方式，持续完善民办教育法规，培育并规范教育市场，为民办高校营造良好的发展环境。政府应从宏观上引导民办高校不同利益方各尽其能，形成各方平等参与学校管理的机制，保障民办高校决策的科学性、管理的规范化。民办高校应主动探索如何运用市场机制来拓展融资渠道，提升办学水平。只有政府、民办高校各利益方共同努力，民办高校才能走上”科学发展，规范管理”的发展轨道。综上所述，辛亥革命推动了中国社会的近代转型，为新式私立高等教育发展提供了有利的政策环境和社会需求，这是私立高等教育发展的原动力。

辛亥革命后，民国政府针对私立高等教育制定了一系列政令，引导私立高等院校逐渐建立一套较完善的教育体制，对私立高校出现的问题及时进行整顿，促进私立高等教育健康发展。同时，私立高等院校要紧密围绕社会发展需求，在与公立院校的竞争中，大胆探索办学机制、办学方式，形成自身发展特色。

但私立高等教育因受制于经费紧缺、政策限制等因素，在中国的发展仍不充分。目前，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》强调大力支持民办教育，国家教育行政部门应该给予民办教育以公平的竞争地位，并通过制定明确而具可操作性的法规细则，明析产权，确立准人制度、办学体制、管理体制，促进民办高校健康发展。