转轨经济中的农村非正规金融:一种分析视角

摘要：在转轨经济中农村非正规金融这种次级制度安排下，中国农村经济部门努力挣脱金融资源的桎梏而获得了发展。农村非正规金融的兴起是一个诱致性的制度变迁，政府与民间力量的博弈贯穿于整个制度变迁过程之中，而地方政府是推动农村非正规金融繁衍的一支重要力量。尽管中国银行业市场化进程加快，但银行业市场结构发生变化却是个漫长的过程，因此，非正规金融的重要地位会有所削弱但仍然存在，而让非正规金融“浮出水面”乃实属必然。

关键词：转轨经济；非正规金融；诱致性制度变迁

文章编号：1003-4625(2010)07-0031-05　中图分类号：F830.6　文献标识码：A

一、引言

非正规金融是指那些没有被官方监管、控制到的金融活动在很多发展中国家的农村地区，非正规金融都处于一个重要位置。概莫能外，在中国农村地区，非正规金融也堪称农村金融中的主力军，参见众多学者对此进行的相关调查(表1)。Stiglitz＆Weiss(1981)的均衡信贷配给模型为考察非正规金融的微观机理提供了一个理论框架。基于该理论框架，林毅夫等(2003)指出，由于金融交易的特征，信息不对称造成的事先逆向选择和事后道德风险是非正规金融广泛存在的根本原因。然而，抽象掉宏观制度环境的标准微观经济分析并不能完整复原非正规金融在中国农村大地繁衍的真实画面，这是因为有证据表明，尽管中国农村非正规金融源远流长，但真正兴起时间却是改革开放以后，尤其是在上个世纪80年代中后期(姚耀军等，2005)。已有很多文献指出，非正规金融是对转轨经济中政策扭曲和金融抑制的理性回应，把握这一点对于理解转轨经济中的中国农村非正规金融十分重要。以此为线索，本文试图基于诱致性制度变迁理论建立一种分析框架，以厘清中国经济转轨过程农村非正规金融兴起的基本逻辑。

诱致性制度变迁是指一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性制度变迁(林毅夫，1989)。第一个问题是，原有的制度安排为什么不均衡，而且更重要的是为什么制度安排不均衡在上个世纪80年代中后期才出现?文章第二个部分将对该问题进行回答。第二个问题是，在中国这个具有“二重结构”的国家里，中央政府具有强大的控制力(张杰，1998)，作为一种游离于体制之外的金融形式，农村非正规金融的兴起似乎匪夷所思。文章第三部分将表明，在农村非正规金融的兴起这个诱致性制度变迁过程中，政府与民间力量的博弈贯穿于始终。第三个问题是，随着经济转轨的深入，非正规金融会势渐式微吗?文章第四部分将表明，由于利益集团的存在，中小银行发展任重道远，在此背景下，非正规金融很难被正规金融所替代。文章第五部分是结论性评价。

二、已有制度安排的非均衡

诱致性制度变迁分析首先要回答的问题是已有制度安排为什么出现了非均衡。为此，我们必须首先分析已有制度安排的基本特征。在计划经济时代，面对资本的稀缺，优先发展资本密集型重工业的赶超战略决定了金融资源配置的城市偏向，农村金融机构仅仅充当了国家动员农村储蓄以提供城市工业化资金的一个渠道。赶超战略最终走人了历史，经济开始向市场化方向转轨，其中一个重要标志是，农村经济逐步向“私人决策”回归。农村社区和农民私人所有权的成长为农村经济发展注入了强劲的动力，农村经济发展也为中国经济增长做出了巨大的贡献。然而，与之不相称的是，农村经济部门从金融体系所获得的资源却十分有限，此即中国金融发展的城乡二元性。

在进一步的分析中，我们引入金融扭曲度的概念。所谓金融扭曲，是指国民经济中某部门对经济增长所作出的贡献与其从金融部门所获得的金融资源供给不相匹配。史晋川等(2001)提出了衡量我国金融扭曲度的方法：用某一部门对经济增长的贡献率去除该部门贷款占全社会总贷款的比例，得到一个比值，然后比较各部门的比值，最优的金融制度安排将要求这个比值在不同的部门间不存在差异，如果该比值的差异越大，则金融扭曲的程度也就越大，反之则相反。本章把中国城市和农村地区类比于两个部门，并用金融扭曲度来衡量中国金融发展二元性的程度，见表2。中国金融扭曲度在1991～2002年间平均约为8.2，明显大于最优值1。

中国金融发展城乡二元性背后的逻辑又是什么呢?在转轨经济中，国家为了保证国有经济产出在国民生产总值中相对比重的缓慢下降，实现在转轨经济中所谓的“增长衔接”，尽量保持国有经济产出的稳定性成为渐进改革中内生的要求，而这意味着国有企业必须得到及时而有力的资金支持(张杰，1998；张军，1998)。即使国家对国有企业存在刚性的资金供给约束，但如果国家拥有强大的财政能力，那么国家对农村金融的管制就显得是不必要的。但恰恰相反，在转轨经济中，国家的财政能力迅速下降。如果用不包括债务收入的财政收入占GNP的比重来衡量分税制改革前国家财政能力的变化，可以发现，在1978～1995年期间，国家财政能力由31.2％下降到了10.7％，下降到只有改革之初的1/3。

一方面由于国家对国有企业存在刚性的资金供给约束，另一方面由于国家的财政能力迅速下降，这些使得国家对农村金融加以管制，试图从农村汲取大量的金融剩余以便对国有经济实行金融支持。然而，农村金融资源的切割与转移实际上在1985年以前并没有给农村经济带来显著的负面影响。这是因为，在这段时期农村经济增长对资本的需求较低。在农业上，家庭联产承包责任制所散发的制度活力在继续；在农村工业上，乡镇企业还是典型的劳动密集型，这种投入结构所需的配套资本相对较少。不过从上个世纪80年代中期起，情况发生了变化。首先，家庭联产承包责任制所激发的增产潜力已消耗殆尽(姚洋，1998)，农民将不得不为几乎所有的小型农业基础设施建设和土地改良提供资本(Lieberthal，1985)；其次，也许更关键的是，乡镇企业开始表现出令经济学家没有预料到的特征，那就是它的技术选择道路开始出现偏差，其技术变化并没有如标准理论所预期的那样沿着技术中性或节约资本要素的路径发展。相反，由于劳动力价格上涨过快(陈剑波，1999；大琢启二郎等，2000)以及乡镇企业向工业部门的进入遵循了“古典竞争”的特征，从而导致过度进入和不断升级的投资(张军，2002)等原因，乡镇企业的资本密集度不断提高。总而言之，在农村经济的进一步发展过程中，资金需求量大大增加。一方面，金融资源通过正规金融的渠道源源不断地流向城市；另一方面，农村经济在资金投入上嗷嗷待哺。从制度经济学的视角看，这就是，经济转轨过程中所存在的特殊的过渡金融制度安排，由于资本要素在农村经济中得到了更多的使用，而开始进入了非均衡状态。

三、诱致性制度变迁过程中的博弈

农村非正规金融的复兴是对过渡金融制度安排

非均衡的一个响应。它是一个诱致性制度变迁过程，是为克服经济转轨过程中所存在的特殊过渡金融安排的缺陷，而由具有“舒尔茨理性”的民间力量自发进行的，旨在改变原有资金流动格局、缓解资金对农村经济进一步发展制约的一种制度安排。忽视决定诱致性制度变迁的政治过程是天真的(Hayami，1997)。一种制度可能是旧制度的帕累托改进，但由于决定制度变迁的行为主体之间存在利益冲突，帕累托改进未必能自然产生(姚洋，2000)。农村非正规金融的兴起是一种诱致性的制度变迁，政府与民间力量的博弈贯穿于制度变迁过程始终。

为了从农村汲取金融剩余以对国有经济实行金融支持，在1979-1984年期间，在中央政府主导下，由各个专业银行构成的一个庞大的国有金融组织体系逐渐形成，并迅速地将机构向广大农村地区延伸。国有金融在农村地区的分支机构都按人口和行政区划设置，几近整齐划一(张杰，1998)，这种设置方式是符合国家尽可能控制和动员农村金融剩余的意图的。与维持并扩大国有金融在资金配置上的绝对主导地位相适应，国家控制农村金融的最有效的手段是建立国有金融产权在农村地区的垄断性地位，形成垄断性的金融制度安排。基于这个视角，我们不难理解为什么在1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》(以下简称《报告》)。由该《报告》，农村信用社从此成了农业银行的基层机构，走上了“官办”的道路。

始于上个世纪80年代中后期，过渡金融制度安排进入了非均衡状态。当然，国家也意识到了问题的严重性，例如，国家迫切需要寻求新的农业投入保障机制(温铁军，2005)。但在国有企业改革还未取得重大进展之前，整个金融体系是不可能出现真正变革的。按照已有的改革经验，来自底层的创新常常可以被用来应付困难的局面，于是，国家放松了对农村金融的管制。1984年中央1号文件明确指出：“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地域限制。”非正规金融这个曾经被国家从制度选择集合中剔除了的制度安排，又重新进入了农村经济发展过程之中。非正规金融在中国农村具有悠久的历史，在民间力量复苏了历史的记忆之后，对非正规金融的运用显得驾轻就熟，这确实大大节约了制度变迁的成本。

但事实表明，国家的退却不过是权宜之计。随着非正规金融的蓬勃发展，正规金融在金融资源争夺之战中颇感压力，国家发现其对金融的控制力被大大削弱了。以农村合作基金会的兴衰为例。起初，农村合作基金会被认为是一种重要的制度创新而被给予了比较自由的发展空间。中国农业银行于1986年下发了农银函字第414号文件，要求“各地农业银行和信用社对农村合作经济组织内部融资活动不要干预，并通过信贷业务给予引导”。农村合作基金会不受货币当局的利率管制，因此其贷款利率较农村信用社更为灵活，贷款的平均收益也更高。农村合作基金会的竞争给农村信用社的经营造成了巨大的冲击，最终，为了维持既定的农村金融框架，国家彻底解散和清算了农村合作基金会。农村合作基金会虽然经营资本主要依赖于农户的资金注入，但其经营活动归农业部(不是中国人民银行)管辖，故它实际上属于一种准正规金融。准正规金融的命运尚且如此，更遑论非正规金融了。

然而，一旦一种具有广泛民意基础的制度变迁过程开始之后，再进行“刹车”又何其难也。例如，农村合作基金会的关闭至少在六个省市引发了农民的抗议，见(Tsai，2001)，当民间力量对非正规金融的诉求不能在正式制度上得到积极回应之后，非正规金融又完全回到了“地下”状态。问题是，似乎国家对民间力量规避管制的策略无能为力。此时，我们不得不提到另外的一个关键因素，那就是，在整个国家的治理结构中，尚存地方政府一环。在转轨经济中，地方政府与中央政府对农村非正规金融的态度并不完全一致。随着放权让利和“分灶吃饭”财政体制的实施，地方经济利益进入了地方政府的目标函数之中。农村非正规金融对地方财政至少有两个方面的意义：首先，受益于农村非正规金融的乡镇企业的发展，直接提高了地方财政收入；其次，农村非正规金融还为地方政府减轻财政压力提供了便利。通过对非正规金融部门的负债，地方政府获得了进行农村基础设施建设、农村公共物品供给的资金。故相对于中央政府，地方政府对农村非正规金融的态度更加宽容。一些地方政府甚至参与其中，出现地方政府与民间力量之间的“合谋”。当然，地方政府的直接参与对农村非正规金融也可能带来很大的伤害。周其仁(2000)认为，农村合作基金会之所以出现问题，很大程度上不是经营不善，而在于地方政府的不适当参与。

地方政府既是国家利益的人，也是谋求自身利益的行动者。双重角色的身份也意味着地方政府往往处于一个夹缝之中。当中央政府对非正规金融采取严厉政策时，地方政府的纵容行为是一种政治冒险。故地方政府对非正规金融的态度有时摇摆不定，充满了犹豫。例如，在中国第一钱庄――温州方兴钱庄创办之时，温州政府先后下达了一系列前后矛盾的批示：“同意试办”、“先不试办”、“可适当发展民间信用”、“允许试验，下不为例”、“私人钱庄应允许试办”、“不能发给经营金融业务许可证”。不过，总有一些具有改革创新意识的政府官员，他们往往顶住压力，为来自民间的创新活动提供支持。另外一方面，随着地方政府委托链的延伸，越是处于底层的政府官员其政治冒险的成本越低，故他们常常能够给非正规金融提供一个友善的发展空间。冯兴元(2004)在温州苍南的调查证实了这一点。

四、诱致性制度变迁的深入

随着国有企业产权改革接近尾声，中国银行体系逐渐得到了解脱。近年来，金融改革的步伐明显加快，银行业市场化程度加深。毫无疑问，正规金融和非正规金融之间存在一定的竞争关系，逐渐获得竞争力的正规金融必定会蚕食非正规金融的一部分领地。有证据表明(Diagne，1999)，在正规信贷能够获得的地方，非正规信贷减少了。一般认为，由于正规金融具有规模经济优势而非正规金融具有信息优势，两者竞争的结果可能是一个分割的信贷市场的出现，其中非正规金融仍是信息不透明且缺乏抵押品的中小企业及其农户的重要融资渠道。

然而，如果在正规金融大军中加入了中小银行，那么即使非正规金融的传统领地也显得岌岌可危了。这是因为，尽管大银行对中小企业具有严重的信贷配给倾向，但中小银行一方面因为资金规模小，无力经营大的项目，只好以中小企业为主要服务对象；另一方面中小银行与中小企业一样，分散在各地，对当地的中小企业资信和经营情况比较了解，信息费用不高，因而中小银行也愿意为中小企业服务(林毅夫，1999)。然而，发展中小银行要经过市场的重新“洗牌”，由于利益集团的存在，这是一个艰难的博弈过程。国家长期的金融管制留下了银行业寡头垄断的格局。且不谈现存银行业利益集团的政治力

量，当它们甩脱了国有企业这个沉重的“包袱”之后，其市场势力也是不可小觑。尽管大银行和中小银行在贷款市场上可能各就其位，但它们在存款市场上存在竞争关系，对于已有的利益集团来说，在存款市场上，“卧榻之侧，岂容他人酣睡”。另外，发展中小银行也涉及重构金融监管体系等艰巨的任务。故中国银行业未来的结构也许具有明显的“路径依赖”性，为了走出“锁定”状态，从以大银行为主的高度集中型转变为大、中、小银行共生型，其过程任重道远，不可能一蹴而就。事实上，1990年代以后，我国地方性中小银行在改造各地城市信用社的基础上开始发展起来，但是业务量较小，而且实际运作很不成熟、规范(林毅夫，1999)。

总而言之，非正规金融的重要性随着中国银行业市场化程度的加深而有所削弱，但仍然存在，正规金融很难完全替代非正规金融。既然正规金融和非正规金融各自具有比较优势，那么两者能否垂直连接，通过互补效应提高信贷市场的效率?一些发展中国家正在推行正规金融和非正规金融垂直连接的战略。Varghese(2005)发现，连接比增加银行间的竞争更有效。然而，事情也不尽然。例如，Hoff＆sliglitz(1998)认为，在垄断竞争格局下，增加放贷者的正规金融信贷补贴，会导致放贷者数量的增加，每个放贷者市场势力的减小，贷款实施成本的增加，从而可能不会增加他们对非正规借款人的贷款，甚至会导致非正规利率水平的提高。是通过非正规金融的竞争压力来促进银行业的改革也好，还是通过正规金融和非正规金融的垂直连接以发挥互补效应也好，都存在一个共同的前提，那就是让非正规金融“浮出水面”。与其让非正规金融在地下暗流涌动，还不如干脆让其在阳光下有序运行。

按照诺思和托马斯(1989)的双层制度安排理论，国家让非正规金融“浮出水面”属于新的基础性制度安排。基础性制度安排一般由政府充当制度供给主体，通过引入法律、法规、政令等手段加以实施。由于此类制度安排具有公共物的性质，因而在体制改革进程中具有较大的稳定性。而已有的非正规金融属于次级制度安排。次级制度安排由个人或个人团体在获利机会诱导下自发倡导实施的，多表现为私人间的契约安排，具有非正式的特征，其供给乃至变迁的成本相对较小。在制度变迁过程中，次级制度安排是对已有的基础性制度安排的弥补和修正，在某些范畴甚至是一定程度的背离，但这种背离、修改或者绕开现存基础性制度安排的变化会不断产生压力，从而导致对基础性制度安排进行更根本性的修改(杜朝运，2001)。

让非正规金融“浮出水面”其意义在于，首先，农村现有金融机构的改革前景具有很大的不确定性，对于农业和农村复杂的金融需求来说，种类繁多、具有悠久历史传统的各种非正规金融，是我们遴选适合和满足不同需求的金融组织的一个重要组织资源(陈剑波，2004)；其次，非正规金融在某种意义上是社会资本的一个载体。社会资本的一个核心元素是信任。让非正规金融“浮出水面”，利用传统的文化、社会力量来改善整个金融生态环境，这也具有重要的现实意义。从目前的态势来看，让非正规金融“浮出水面”正初见端倪。例如，2006年12月银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出按照“低门槛、严监管”的原则，引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。2008年5月，央行和银监会联合了《关于小额贷款公司试点的指导意见》与《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，对有关管理政策予以明确。

五、结束语

农村经济部门为中国经济增长做出了卓越的贡献，然而，与之不相协调的一个画面是，农村经济部门从金融体系所获得的资源却十分有限。在中国金融发展城乡二元性的背景之下，借助于农村非正规金融这种次级制度安排，中国农村经济部门努力挣脱金融资源的桎梏而获得了发展。农村非正规金融的兴起是一个诱致性的制度变迁，政府与民间力量的博弈贯穿于整个制度变迁过程之中。转轨经济中的地方政府是推动农村非正规金融繁衍的一支重要力量。伴随着中国向市场经济的迅速收敛，曾经被国有企业所牵制的中国银行业，这块改革开放中的坚冰，最终开始融入市场经济的大潮之中。然而，在等待银行业市场结构发生巨变这个漫长的过程中，我们有理由相信，非正规金融对中国经济增长的重要性有所削弱但仍然存在，而让非正规金融“浮出水面”乃大势所趋。作为次级制度安排，非正规金融给已有的基础性制度安排带来了压力，而让非正规金融“浮出水面”属于新的基础性制度安排，它是对已有基础性制度安排的更新。让非正规金融“浮出水面”也属于金融体制“增量”改革范畴，其本质在于，让民间力量在中国金融市场化进程中充分发挥其作用。从某种意义上讲，民间力量就是市场力量，完全由政府行政力量所主导的市场并不是真正意义上的市场。改革开放以来我们获得的一个基本经验是。仅仅“存量”改革是不够的，“增量”改革往往具有重大的边际效应，例如，相对于国有企业改革，遍地开花的私营企业对于铸就中国经济增长的奇迹可以说功不可没。

让非正规金融“浮出水面”即管理政策从原来的“堵”改为现在的“疏”。“堵”意味着管理部门只需要“一刀切”，尽管劳而无功，而“疏”却更加考验管理部门的智慧。非正规金融具有明显的区域分割性。例如，在极端落后的地区，非正规金融很大程度上是社会保障体制缺位的反映。面对生老病死等风险冲击，老百姓依赖非正规金融来平滑消费。而在一些发达地区，非正规金融与生产的联系更加紧密。非正规金融市场是那些面临正规金融严重信贷配给的私营企业的重要融资渠道。这样看来，由于管理对象具有不同的特点，因此管理政策本身应该具有弹性，否则，管理政策的僵硬又将使一切回到“一刀切”的老套之中。