关于慈善立法的几点思考

摘 要 我国慈善事业快速发展却问题不断，亟需一部《慈善法》为其护航保驾。笔者在本文将谈到该法的立法宗旨、立法本位及立法框架，并呼吁建立政府、慈善组织、企业和公民良性互动的慈善机制。

关键词 慈善事业 慈善立法

慈善事业是私人或社会团体基于慈悲、同情、救助等观念，对灾民及其他生活困难者的帮扶、救助活动的统称。慈善不是只有富人的活动，而是一种人性的体现，是一个社会人社会责任的体现。自汶川地震后，慈善热潮遍及各处，其后潜在的法律危机也随之暴露出来。慈善立法亟需破冰，为我国的慈善事业保驾护航。

一、立法宗旨

《慈善法》的立法旨在以保护慈善事业、鼓励慈善行为的角度出发，尽量为我国的慈善事业创造一个较为宽松的发展环境。该法应考虑如下：第一，尊重慈善愿望，培育慈善意识。尊重、鼓励慈善应该是《慈善法》的根本目的与根本出发点，应该充分考虑利益保护机制和鼓励机制。第二，要保障慈善机构的公益性，提高慈善机构的公信力。该法必须确定一套行之有效的对慈善机构实施保护与监管的措施，保护其慈善行为的顺利实施，兼有监督作用，以防止不法行为的发生。立法时要考虑如何保证慈善机构行为的公开化透明化，并充分尊重慈善机构的自主性。第三，要明确政府在慈善事业发展中的地位。政府在慈善事业中的地位是多方面的可变的，辅助者与领导者的身份可应时应地进行互换。不同层级的政府机构扮演的角色也会有所不同。关于这一点立法时应该予以详细的说明，明晰各级政府所承担的责任与义务，对推诿失职越权行为应做出明确严格的处罚。

二、慈善法的立法本位

《慈善法》立法时必须明确以下几点：首先，慈善靠民间，而不是靠政府。来自民间的慈善机构和个人是慈善事业发展的主体，政府则是积极推动者和重要参与者。只有更加坚实的民众基础，更加宏大的社会力量的参与，我国慈善事业才能够迎来蓬勃发展的春天。其次，慈善靠大众，而不是靠大款。大款或者明星的参与的确能够为慈善事业带来大笔的资金注入以及相当大的社会反响。但更多的民众的参与才能够保证慈善事业发展的持久性与稳定性。据相关资料显示，2002年中国大陆人均捐款为0.92元人民币，总额约10亿元人民币；2003年美国私人捐款人均828.7美元，总额为2410亿美元。中国有90%的公民没有捐过款物，美国85%的捐款均来自民众。可见，我国民间慈善还处于发展的早期阶段，还需要更多的民间力量参与其中。最后，即慈善要举事，更要育善人。慈善法需要作出相关的规定，将慈善精神带进中小学生课堂，将慈善行为带到社会的每一个角落。慈善事业的发展需要先做到广以予人，让民众普遍感觉到来自他人的温暖，教导或引导民众参与慈善，帮助别人，提升自己。

三、慈善法应是一部什么法

立法之前，立法者需要给这部法一个明确的定位，这是一部什么样的法律，它的主要功能是什么，需要作出哪些明确的规定以保证法律正确的生效与实施。首先，《慈善法》应当是一部基本法，是指导我国慈善事业发展的最高法律。目前涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规共有六部，包括《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《社团登记管理条例》、《自然灾害救助条例》等，其内有关慈善的条文条款需要符合《慈善法》的基本精神。《慈善法》可作为一个纲领性文件，指导关于慈善各个方面的相关法律措施的制定，如慈善机构资金来源与去向的监督、慈善机构工作人员行为管理及报酬、民间个人如何开展实施慈善行为等。其次，《慈善法》应当是一部慈善事业的促进法，它需要明确规定国家促进慈善事业发展的基本原则和具体增益、创新措施等，让社会团体在开展工作时做到有法可依，有理可循。国家、各级政府和各式各样的民间机构可依根据该法律所确定的基本原则具体措施维持现有慈善机构的日常运作以及新的慈善机构的建立。再次，《慈善法》是一部慈善机构的组织法，或者可依根据其基本精神确定一部专门的慈善机构组织法，具体规定慈善机构的认证条件和认证程序，内部机构设置，日常办事程序，内外部监督机构，紧急事件发生时紧急启动机制。同时，《慈善法》的这一部分内容还应该涉及到各级政府机构，指导慈善机构和政府部门在日常工作中如何相互配合，相互协调，尊重彼此的工作。最后，在面对全国性突发重大灾难事件，《慈善法》可以正确指导各种慈善机构和各级政府及时有效的动员起来，积极开展救灾帮扶工作。该法应该有相应的“绿色条文”，以迅速有效为宗旨，实现挽救生命，坚守社会财产。

四、慈善法不应当是一部什么法

《慈善法》作为慈善事业的基本法，有着明确的目的与实际的意义，对我国慈善事业的发展肩负着规范指导促进的重大责任。它不能是一部慈祥法，不能是一场“法制秀”，空有一副法律的无私铁面，而不能解决任何的实际问题。新的法律法规的出台必将触动一部分人的利益，尤其像慈善法这样开辟一个全新领域的基本法。故立法者在此过程中要进行全方位的调研，尤其是对现有的慈善机构和相关政府部门的工作内容和工作程序要有深入的认识，广泛听取社会个方面意见。在制定条文条例的时候，要有勇气使用明确的准确的语言相关部门和机构的权利与利益，在关键环节不能用模凌两可的语言进行模糊化处理。《慈善法》也不是一部贵人施舍法，它有着自己的权利与尊严，不能靠政府权力撑腰，不能靠国家支持行事，不能靠社会舆论说话，不能靠大款施舍度日。它要弘扬平等主体之间出于真爱和关怀做出的善举，要制裁不法分子利用慈善名义获取经济利益和沽名钓誉。慈善立法最关键的是把握好国家与慈善机构之间的相互关系。它不能是政府部门的“权利保障法”，它需要对政府在慈善事业发展过程中所承担的责任和义务做出明确规定，对政府部门相关人员的渎职行为做出明文处罚。它也不能是慈善机构的“利益促进法”。慈善机构是拥有大量人力物力资源的民间机构，各个慈善机构所掌握的的各种资源也有所不同，其主要的资金来源和去向也各异。慈善法需要建立一套完善的内外结合的监督机构来保证各种资源都能得到充分合理的运用，决不允许个人或机构假借慈善名义牟取私利。

五、立法框架

《慈善法》应该是一部实用性、指导性很强的法律，它应该涵盖慈善活动的方方面面。笔者认为《慈善法》至少应该从以下几个方面做出明确的规定：（1）对慈善事业的基本概念及原则、组织机构、管理运行机制、工作经费等做出明确的法律规定，明确慈善机构的独立法人地位，并对其职能、任务及其管理、运行等基本准则作出规范，以培育和发展慈善组织，加强组织建设。（2）完善对各类慈善组织和慈善活动的监管。（3）对开展志愿服务的“义工”活动进行规范。例如，将志愿者服务单独成章，明确规定有关志愿服务的原则、注册制度及条件、注册志愿者的权利和义务、志愿服务记录和激励机制等。（4）明确税收优惠政策，鼓励慈善捐赠行为。（5）规范社会募捐行为，完善社会捐赠资金、物品的管理，健全社会公示制度，强化处罚措施。确保社会捐赠款物使用安全有效，确保捐赠人的意愿院得到有效落实。（6）调整政府与慈善组织的关系，改变目前我国慈善组织过分依附政府的倾向。各级政府从行政干预转变为通过经济、法律手段间接干预来监控其活动，建立政府与社会共同参与的管理体系，形成政府、慈善组织、企业和公民的良性互动和协统机制。

我国的慈善事业还处在新兴发展的初级阶段，还需要更多的人力物力投入到慈善事业中来，将怜人以慈、爱人以善的慈爱之心传遍社会的各个角落。《慈善法》作为我国慈善事业的基本，对我国慈善事业的发展具有重要的指导和促进意义。《慈善法》是促进和谐社会发展的重要力量，消除鳏寡孤独，做到幼有所养老有所依。对法律工作者来说，制定一部完善的具有实际意义的慈善法是国家社会和人民赋予我们的一项光荣而艰巨的使命。我们需要从现实出发，从国家的现有经济水平和法制环境出发，从我国慈善事业发发展现状和未来前景出发，让我们的《慈善法》既有一副慈爱的笑容温暖的手心，也要有一副无私的铁面铮铮的铁骨。

参考文献：

[1]张奇林.美国的慈善立法及其启示[J].法学评论，2007.07.13.

[2]郑功成，张奇林.许飞琼，中华慈善事业[M].广州经济出版社，1999.

[3]刘英团.慈善立法“难产”，部门利益是最大障碍[N].检查日报，2013.7.24.

（作者单位：四川大学）