论旧城改造与城市土地利用资源效率的提高

以庞大的人口规模为背景而展开的城市化与现代化进程，对我国城市土地供给造成巨大压力。城市土地供给的绝对扩张有其自然边界，保护耕地的基本国策是其重要的约束条件。因此，旧城改造成为城市土地集约化利用的有效选择，积极而有效的旧城改造工作将有利于提高城市土地资源的利用效率。但是在此过程中，仍有若干做法值得商榷，本文仅就旧城改造与提高城市土地资源利用效率的关系提出一些看法。

一、旧城改造应能不断提高城市土地资源配置效率

城市化是一个目标，更是一个过程。这既是一个将固化在农村土地上的劳动力释放出来促使其不断地向城市转移的过程；又是一个社会福利全面增进，城市居民生活质量不断提高的过程。事实上，城市化不但意味着各种经济要素向城市的聚集，更包含着要不断提高城市人口的物质文化生活水平的深层次含义。其中包括城市居民对住房条件、居住环境、文化娱乐、交通条件、城市基础设施建设等等的多方位要求。人们这种对较高精神、物资享受的追求，需要占用大量的土地，致使对城市土地的需求程度不断增大，城市土地供给面临巨大压力。

城市土地是农村土地发展而来的，但是，把农村土地转化为城市土地并不是增加城市土地供给的惟一途径。特别是在我国土地资源稀缺性特征显著的情况下，我们无法忽视城市面积的绝对扩张与保护土地资源这一土地利用根本原则之间客观存在的矛盾。水资源短缺、土地沙漠化等等环境因素的恶化对经济增长与社会发展造成的负面影响已清晰地显示出来，同时也警告我们不能以损害人类未来发展权为代价来片面追求现期的经济增长，而应当以审慎的态度来确定城市化的步伐，合理控制城市用地规模及其扩张速度。

然而，我国近几年来城市土地利用的实际情况并不乐观，包括一场非理性的圈地运动在内的各类土地违规行为，不仅使闲置土地的大量增加，造成土地资源的严重浪费；同时还危及到保护耕地的基本国策，造成粮食产量的大幅度下降；此外，有些地方征地补偿安置不到位、失地农民生产生活没有保障等问题突出，也容易引发新的社会矛盾。因此，尽管增加城市土地供给面积与提高城市土地利用效率都能够满足土地需求的日益增加，然而后者既能增加土地的有效供给更能体现科学的发展观，并与政府的政策走向相吻合。在此背景下，旧城改造就成为提高城市土地资源利用效率的一种现实而有效的选择。

在此需要强调的是，我们不是把旧城改造看作土地供求缺口压力下的一种被动决定，而是为了推动城市土地资源利用效率不断提高的一个主动选择。以土地利用方式的调整为形式，以改善人居环境，提升城市形象为内核，这一过程包含着更为广泛和深远的意义。

二、旧城改造应体现土地资源优化配置的深层含义

城市土地供给的增长可以通过外延扩张和内涵扩大两种方式。以科学的发展观和以人为本的思想为前提和指南，我们应当特别强调集约使用城市土地，即将重点放在增加城市土地的有效供给而不是城市土地供给绝对数量的增长上。以“拆、改、留”为其基本手段的旧城改造工作事实上也是城市原有土地资源利用模式和途径不断改变，利用效率不断得以提高的过程。的确，旧城改造从表面上看似乎就是“拆、改、留”，但实际上却是一项涉及面很广并且具有长期性和复杂性的工作。如前所述，旧城改造是实现城市土地集约利用的必然选择，而与此同时，城市土地资源利用效率的提高从而使土地资本的增值又为旧城改造的顺利实施奠定了物质基础。

由于城市土地是最重要的国有资产，因此，政府通过对城市土地的合理经营，为城市经济的可持续发展构筑一个良好的整体环境，同时使土地资源实现最大化的资产价值。如果将这看作是对城市土地利用效率的提高与城市持续发展如何达到最佳融合的一种描述，那么旧城改造就在其中扮演着重要的角色。旧城改造的顺利实施能够优化城市土地资源配置，提升城市土地资产的整体价值，而土地升值又能为旧城改造提供巨大的资金支持。世界上无论是发达国家还是发展中国家的城市，其基础设施的建设资金大部分来自于城市的土地。政府通过出让城市建设用地得到的土地收益来增加基础设施建设项目的资金来源。

但是，在此特别需要注意的是，我们不能由此把旧城改造仅仅看作是一个经济活动，这一过程还与生态环境和社会发展密切相关。因此，我们应正确认识旧城改造的目标，尽可能地避免短视，即通过旧城改造，一是实现城市土地资本的增值；二是提升城市竞争力；三是在人口、资源和环境方面提高城市可持续发展能力。以发展的眼光来看，最后一点的意义尤为重大。事实上，笔者始终认为，土地资源合理利用效率的提高会以土地资本的增值为其表现，但是却必须以土地资源永续利用，人居环境不断改善，人与自然之间实现均衡发展为其最终目的。

三、旧城改造应以推动城市可持续发展为目标

旧城改造与城市土地资源利用效率的提高及人与自然和谐发展之间客观存在着相互推进的辩证关系。但是，这种良性互动关系并非必然，其关键在于旧城改造的模式和道路的选择。人类的经济建设和社会发展不能超越自然资源和生态环境的承载能力。由于各地经济发展水平，不同的历史风貌的差异，旧城改造的实施步骤不是惟一的，但是基本的人文思想和环保理念则是应当共同遵循的。因此，以下几个问题是必须注意的：

1、旧城改造是否具有前瞻性的眼光

旧城改造工程浩大，更直接关系到广大城市居民的切身利益，因此，城市更新的问题，往往并不是简单的物质形态的更新，还会引发其后社会经济的全面重构等一系列问题。因此旧城改造必须兼具前瞻性和科学性，至少做到一、二十年都不落后，以适应城市发展的需要。

具体地说，应当高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境设计和空间设计，特别要注意保护国土资源和防止环境污染。如对交通条件、停车场面积等有关标准要严格控制；对重要街道和路段临街建筑的容积率要严格控制；确保临街及街心花园绿地面积；有关电、水等管网及垃圾处理等设施的建设要一步到位等，要避免低水平的简单重复。总之，我们应当认识到，旧城改造不仅仅是为了改善目前城市居民的生活条件，更重要的是要为今后城市的长远发展预留足够空间，这既是实现城市经济可持续发展的要求，也是通过优化城市土地的经济地理区位从而确保城市土地资产不断增值的必要条件。

2、旧城改造中政府管理能力是否不断增强

在旧城改造中政府是否能够进行科学有效的管理也是一个十分重要的问题。因为旧城改造的成败不仅是规划与建设能力的集中体现，同时也体现着一个城市政府的管理水平和管理能力。旧城改造在使城市面貌日新月异的同时，也对政府的管理能力提出了更高要求。土地区位可以优化，也可以劣化，政府管理的缺位会在很大程度上影响到旧城改造所导致的土地区位的优化。土地资源的市场化配置是实现城市土地集约利用的根本前提，但是我们始终不能忽视政府对土地资源利用的有效引导和科学管理。

3、旧城改造是否与城市整体布局的调整相结合

我们应当进一步拓宽视野，将旧城改造工作与新区建设有机结合起来，与城市的科学合理布局结合起来，通过城市的延伸来减轻旧城的超载负荷，旧城改造和保护的工作才能够更容易、更健康地施行。为了全面提升城市土地资产价值，我们一方面要切实做好旧城改造工作，一方面要加强城市新区的规划和建设工作，同时加快交通等基础设施的延伸和扩展工作，使新区成为适宜创业发展和居住生活的现代化新兴城区。当然，为了保护十分珍贵的耕地资源，新区建设应当从前期论证开始就始终保持谨慎的态度。事实上，新区建设是在一张白纸上描绘宏伟的蓝图，最先进的理念、最前沿的技术将能够极大地提高土地利用的集约化程度。

4、旧城改造中是否充分重视传统文化的保持及振兴

在旧城改造过程中，要遵守旧城保护的要求，延续城市整体特色，而不应该一味提高建筑高度和强度，对旧城传统风貌造成无法挽回的破坏。风景名胜区域的设计，既要与整体规划相一致，又要突出个性和品位，使之成为一个独特的人文景观。在现代化的背景下，在全球化的浪潮中，保持自己的历史、文化和传统，这不仅是一个人文层面的概念，同时也具有很强的经济意义。

在旧城改造中，我们不但要注意历史文化的保护，而且还应当避免大规模的拆旧建新对旧城风貌可能造成的严重破坏，特别是对于历史悠久的城市而言，要注意对地方特色建筑形式的保护和发扬。经济全球化并非意味着文化的一体化，独具个性、风格和魅力的城市将具有更大的吸引力和发展潜力。

5、旧城改造中是否体现了充分的人文关怀

老城区地处城市核心区，地理位置优越，寸土寸金。因此，将这些拆迁空出的核心地段重新开发，政府则获得数目可观的土地出让金成为一种常见的做法。在这种拆迁方式中，经济效益较低的居住用地提升为更具有市场回报的商业用地。但是，旧城改造的选择不能够单纯以眼前的经济利益为导向，城市政府应当拿出更大的气魄来，将其中部分土地用于绿化和城市公园等的建设。这既体现了政府对城市居民充分的人文关怀，实际上还包含着长远的经济利益。以发展的眼光来看，这样的做法才是在真正意义上实现了土地资源的优化配置。

笔者以为，我们不应当仅仅将土地资源的优化配置这一范畴定义在纯经济利益的层面上，充分考虑城市居民的生存与发展权力，充分考虑传统文化的发扬和现代城市精神的构筑，充分考虑国家经济社会文化的可持续协调发展，旧城改造和城市土地资源优化配置将会有更多的选择和更多样的运作模式。

（作者单位：四川大学经济学院）