县乡级突发公共卫生事件应急能力建设再思考

摘要：在公共卫生体系建设中，卫生应急能力建设与发展是一个高度关注的问题。现阶段，我国县乡级卫生机构卫生能力建设由于受“过去‘卫生防疫’工作模式”以及“国家卫生应急能力建设投入不足和卫生机构内部资源配置失衡”等因素影响，其“学科发展滞后、应对能力欠缺”的现状已远远不能满足新医改将卫生应急能力作为“基本公共卫生服务项目”之一而被重视的实际需要。因此，必须通过“创新机制、转变职能、增加专项投入、建立专门的卫生应急机构和服务设施”等一系列的保障措施，着力加强县乡级卫生机构卫生应急能力建设，切实增强卫生应急人员综合素质与技术理论水平，从根本上改变或提升整个卫生机构的卫生应急能力，进而作用于各级的卫生应急处置并产生应有的放大效应。

关键词：卫生机构 应急能力 建设 思考

Abstract：In the public health system, health emergency response capacity building and development is a high degree of concern. At this stage, our county-level health institutions due to health capacity-building "in the past 'health and epidemic prevention' work mode" and "national health emergency response capacity building, and inadequate investment in health resource allocation within the organization of balance" and other factors, its "academic development lags behind, response to lack of capacity, "the status quo can not meet the new health care reform health emergency response capacity will be as a" basic public health services "was one of great importance to the actual needs. Therefore, it is necessary "innovative mechanisms to change their functions, to increase special investment, the establishment of specialized health services, emergency response agencies and facilities" and a series of security measures, efforts to strengthen the county-level health emergency capacity-building health facilities, increasing the comprehensive health emergency response personnel the level of quality and technology theory, and fundamentally change or improve the health emergency response capacity of health institutions, and then act on the emergency response at all levels of health and produce the necessary amplification.

Key words：health institutions; emergency response capacity; building; Thinking

随着国家医药卫生体制医改的推进，县乡级卫生机构卫生应急能力建设作为针对全体人群的“基本公共卫生服务项目”已被明确界定[1]，其未来发展必将逐步趋于规范。但是，面对县乡级卫生应急能力建设发展滞后、处理能力薄弱的情况，作为承担公共卫生主要职能的县级卫生部门，在深谙“卫生应急能力建设的核心是认识加强”的同时，该如何从转变观念、创新机制、增强素质、致力于卫生应急机构的规范或提升整个县乡级卫生应急能力建设上尤其值得研究和思考。现从十堰市县乡级卫生机构角度，对当前卫生机构的卫生应急能力现状作一分析，并对今后的建设与发展提出粗浅探讨。

1十堰市县乡级卫生应急机构应急能力现状

1.1从现有卫生应急机构设置情况来看，2003年,随着SARS的危机和公共卫生机构改革，从中央到地方的市级卫生应急专业机构与同级其他公共卫生机构组成疾病预防控制中心，并分别在国家和地方各省、市同级疾病预防控制机构设立卫生应急办，除房县等三家县级疾控机构自非典后先后设置独立的卫生应急职能科（办）外，而大多数县级疾控机构由于国家没有硬性规定至今仍挂靠于防疫科或急性传染病防制科，县乡医疗机构则仅有一名兼职人员。由于受政府投入等因素的制约，各县其设置、人员、设备和技术等资源配置规模存在明显的区域性差异，且缺乏规范性和基础性支撑。县乡级卫生应急专业机构所面临的“不统一”效应和处置乏力弊端已足以制约整个辖区公共突发卫生事件处置服务水平及其可持续发展。

1.2近几年来，随着国家公共卫生政策调整和艾滋病、结核病等重大疾病防治“全球基金项目”的支持，以及应对SARS乃至手足口病流行等突发公共卫生事件应急机制的初步形成，我国省、市级以上疾控机构的总体建设逐渐加强、日趋完善，并且从根本上得到好转。而惠及县级疾控机构的主要是重点项目工作的业务用房和仪器设备的普遍更新与改善”。但是，对于县乡级卫生应急专业机构的综合能力建设来说，尚没有得到应有的倾斜和足够的关注。以致部分县乡级卫生应急机构的能力提升处于滞后状态，县乡医疗机构的应急人员严重缺失。由此，许多业内人士对县乡级卫生应急机构的发展前景产生困惑与质疑。

1.3随着国家公共卫生投入的持续增长，疾病预防控制机构内部的资源配置失衡现象也逐渐显露。从纵向来看，省、市级卫生应急机构不仅比县级更易争取和赢得来自政府的财政预算投入，而且还享有支配来自国家或政府专款的便利；而被“边缘化”的县乡级卫生应急机构能力建设便难免会有“观望”之忧。就横向比较而言，在同一疾病预防控制机构当中，无论是艾滋病、结核病等重大疾病防治或者是扩大国家免疫规划和地方病防治等等，从国家到地方均给予一定比例的专款和配套资金，并借助社会支持和“有钱好办事”的优势，不仅使总体疾控工作重心发生明显偏移或根本性转变，而且还无形中使承担相应职责的专业科室逐渐形成一定程度的人、财、物优先聚集趋势；由此及彼，卫生应急科室或人员几乎成了无人问津的“冷门”领域。

1.42003年以来，省市级有关部门出台的应急预案、方案、规范等较多，各自之间衔接、标准尚不统一。各县的卫生应急预案体系建设也逐年得到完善，但在卫生应急实际工作中，预案可操作性有待提高，存在职责交叉、运行环节复杂等问题。尚未建立起科学、稳定的应急工作经常性经费投入机制，普遍存在轻常规管理的现象，对参与事件应急处置及信息值守等相关人员的保障问题缺乏相应的制度规定。

1.5公共卫生与医疗救治人员总量与目前服务人口相比较，还有很大距离。多数县级疾控机构没有专职应急队伍，应急事件处理靠临时抽派，难以有效应对辖区内两处及以上疫点同时发生的紧急情况。县乡医疗机构仅有一名兼职的卫生应急人员，其人员主要精力用于计划免疫等日常工作，卫生应急管理很难到位；全市县乡级公共卫生队伍中，近5年新招录人员其初级职称的人员占有较高比例，整体专业素质和技术水平较低，缺乏专业学科带头人，难以适应新形势下突发公共卫生事件应急工作需要。近些年来省市级虽加大了卫生应急技术培训力度，但由于培训次数与参培人员有限无疑杯水车薪。

1.6应急医疗救治体系力量薄弱。目前，全市部分县级综合医院均没有设置专门独立的传染病隔离病区，规范化传染病专科门诊（如呼吸道发热门诊、肠道门诊、预检分诊门诊等）建设滞后，运转不力；乡镇医疗机构发热门诊和肠道门诊设置、管理不规范，与当前应急工作实际需求不相适应。县乡部分医疗机构院前急救装备老化，数量不足，缺乏应急救治机动力量，不能满足当前应急工作实际需要，应急医疗救治工作存在较大安全隐患。

1.7应急物资储备体系不完善，缺乏有力经费保障。近些年，各县按照国家卫生应急装备配置和物资储备标准，基本完善储备制度。但由于储备的器材、药品效期有限面临着频繁更换的困惑，对于多数公共卫生经费无力保障的县区，每1-2年要更新少则50万、多则上百万的储备物质无疑是一个重大的精神压力，也在一定程度上造成了资源的极大浪费。缺乏全市卫生应急物资统一调用和分块储备机制，与公共卫生能力建设与发展不相适应。

2国际社会的经验

2.1、成立专门的应急机构。为了对付和防范生物恐怖袭击，美国卫生与人类服务部专门成立了公共卫生应急办公室。该办公室负责协调疾病控制与预防中心、食物与药品管理局、国家卫生研究院等科研机构之间的合作，为美国如何应付迫在眉睫的天花生物恐怖出谋划策。在英国，疯牛病之后，政府内阁成立了专门应对公共卫生和恐怖的突发事件的秘书处。该秘书处直接对首相负责。功能一是监测突发事件，二是进行全民宣教和指导，三是向媒体和公众公布疫情，四是进行基层医务人员的知识培训。

2.2、围绕一个中心进行资源整合。例如国际卫生组织的“全球警报与反应网络”（Global Outbreak Alertand Response Network将全球112个机构（其中包括中国在内的13个国家级实验室）的人力和技术资源整合起来，针对国际传染病爆发做出辨认、确认和反应。鉴于该系统有一整套自动接续的反应程序，所以一旦发出警报，应急系统即被激活，24个小时之内即可作出系统反应。非典危机让全球看到这个系统的巨大能力。不过，从实践看，监测与预警系统与应急反应属相互联系但功能不同的两类系统能力。前者主要是提供信息，特别是发病规模的信息，以助判断。后者则需要灵活应变的处理能力。

2.3、建立有利于公共卫生应急的资源整合政策。例如在美国，公共卫生体系综合了其他的卫生体系，包括社区医院和社区医生资源的整合。美国的私人医院也在公共卫生体系中具有责任，所以当出现非典这样的疾病时，所有的医院都会在他们的层次上确保做好准备。每家医院都是通过网络和美国的疾病控制中心时时进行连接，并且可以直接向他们及时的传输资料。医院不仅与CDC、还与当地的医疗保障、公共卫生部门以及相互之间都有联系。出现紧急事件，医院有责任教育医生以及公众，有责任向政府通报信息，确保政府做好准备。

总之，对于疾病控制，每一个医生和医院、诊所，都需要得到正确的信息，也都需要向外报出自己的信息。信息的充分化、透明化、即时化，是帮助医院做出应急反应的关键。

3县乡级卫生机构卫生应急能力建设对策与建议

3.1加强县乡级卫生机构应急职能体系建设。

卫生行政部门建立突发公共卫生事件应急指挥中心，疾控机构成立专门的有3-5人编制的应急管理科室，配置专门设备，明确工作职责，行使上级赋予的工作职能。各医疗卫生单位设置专门或兼职应急办事机构，配备专职人员负责辖区应急管理工作。毫无疑问，如此逐级设立“专门机构”，必将加快“政府负责、部门合作、法律保障”为特点的卫生应急工作体制和协调、高效的运行机制的形成进程。

3.2加强应急队伍建设，提升卫生应急处置能力。

在县级疾控机构中建立一支有综合应急素质和能力的应急事件处置队伍，以适应各类突发事件的应急处置需要。人员素质以中高级专业技术职称为主体，具体可按高、中、初级技术职称各占1/3的比例配备。同时，加强卫生应急队伍技能培训，可采取分专业培训、外出学习考察、医疗卫生人员的全员培训、案例讨论、分专业参加上级应急演练或汇演，适时组织实战或多专业协同演练等方式，提高应急队伍应对和处置突发公共卫生事件的快速反应能力、综合判断能力、组织协调能力和科学决策能力。

3.3加大投入，进一步完善公共卫生、医疗救治体系建设。

公共卫生、医疗救治体系是卫生应急工作的基础。要强化政府公共卫生管理职能，继续加大公共卫生经费投入，建立符合规范的传染病病区及各类专业齐全的专科门诊，加大仪器设备投入和更新，提高疾病控制和医疗救治的技术水平。同时，适当增加公共卫生人力资源配置，加强县、乡、村三级公共卫生网络建设，建立覆盖城乡的公共卫生服务体系，工作重心要继续下移，使城乡社区成为公共卫生工作的主要阵地。

3.4完善应急物资储备机制，落实卫生应急资源保障。

根据我市突发公共卫生事件特点和应急处置实际需要，本着节约高效的原则，可考虑在市级建立应急物质储备总库，在南北两片建立应急物质储备分库，在此基础上完善突发公共卫生事件应急物资储备、调运机制和相关管理制度，指定有关单位作为应急装备物资储存管理单位，切实做好防护用品、应急预防性药物、抗病毒治疗和对症治疗药品、消杀药械、检测试剂等应急物资储备。实行统一管理、统一调度，并协调发改、财政等部门加以落实。

3.5注重信息交流，加强联防联控

获取消息和快速反应是保证突发事件得到妥善处理的前提，加快信息网建设，实施网上沟通是交流经验共享有限资源的佳径。构筑疾控部门之间，与医疗部门之间的信息交流平台，在相关部门之间设置统一快速联系方式方法，是突发公共卫生事件得到及时妥善处理的重要保证。同时，应加强与教育、农林、出入境检验检疫等部门的沟通协作，及时互通突发公共卫生事件信息，共享信息资源，建立健全联防联控机制，共同落实各项防控措施。

参考文献：

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