加入WTO后我国外资政策的变化

摘要:经过15年的艰苦卓绝的谈判,我国于2001年12月正式成为WTO的一个成员国,这标志着我国的改革开放和利用外资进入一个新的里程。文章系统地回顾了入世以来我国利用外资政策的变化,并针对目前外资政策中尚存在的问题提出了相关看法和观点。

关键词:WTO;利用外资政策;变化

一、我国外资政策转变的动因

自从改革开放以来,我国政府一直采用各种鼓励措施积极吸引外资。例如,建立经济特区和各种名目的经济开发区,允许外资企业适用优惠的税收政策,各地政府为了吸引外资也竞相给予外资企业优惠的待遇。然而,近年来,政府出台的一系列措施反映了以往对外资热烈欢迎的态度正在发生改变。最明显的变化就是,自2008年1月1日起,取消以往对外资企业的“免二减三”的优惠税率,内资外资企业从此采用同一种所得税率,即25%。对于那些不符合城市规划和产业政策的企业,无论中资还是外资,地方政府均要求其关闭或搬迁。这些变化反映了我国外资政策正在由各种差别性待遇转变为中性待遇。过去,我们对外资采用两种政策,一种是超国民待遇,即给予外商优惠的税收减免待遇,另一种是低国民待遇,即对外商有各种限制性措施,如出口比例的限制,国内成分的要求,外汇自求平衡的要求。自从加入WTO后,这些超国民待遇和低国民待遇都被调整或取消,以便使本土企业和外资企业在同等条件下竞争,这也符合WTO非歧视待遇和公平竞争的原则。

此外,入世以来我国在外资引进中出现的一些问题也迫使政府不得不调整外资政策。由于看好我国加入世贸组织以后的光明前景,自2001年起我国吸引的外资总额持续高涨,而这其中绝大多数都来自发展中国或地区,如香港、台湾、新加坡、韩国,仅仅港台资本就占一半以上。这些发展中国家(地区)主要投资于出口导向型的劳动密集型行业,这就导致了我国出口贸易额的连年剧增。巨额的贸易顺差,带来了一系列的负面效应。例如,我国与贸易伙伴之间的贸易摩擦越来越严重,我国的外汇储备超过日本成为全球第一,给人民币带来巨大的升值压力。另外,一些地方政府为了吸引外资,竞相给予外资优惠待遇,甚至突破国家政策底线,而由此产生的劳工标准问题,环境污染问题也日益暴露出来。鉴于上述这些情况,我国外资政策的调整势在必行。

二、我国外资政策的现行方针

2005年,我国政府公布了第11个五年计划,其中关于利用外资是这样描述的,“继续积极有效利用外资,切实提高利用外资的质量,加强对外资的产业和区域投向引导,促进国内产业优化升级。”2006年11月,我国又出台了利用外资“十一五”规划,它为“十一五”期间我国利用外资的政策提供了总体战略目标,即“进一步推动利用外资从‘量’到‘质’的根本转变,使利用外资的重点从弥补资金、外汇不足切实转到引进先进技术、管理经验和高素质人才上,更加注重生态建设、环境保护、资源能源节约与综合利用。”根据这些文件,我们可以看出,近年来政府对于外资的引进更加注重质量,选择外资的三个标准分别:是否引进了先进的技术和管理经验;是否符合环境保护和节能减排的目标;是否有助于优化我国的产业结构和提升技术水准。这三个标准在《利用外资“十一五”规划》的具体措施里都有体现,尤其重点强调了外资企业对于我国企业在技术及管理上的引导及辐射作用。

三、入世后外资相关政策的调整

(一)建立更加公平、完善的外商投资环境

WTO倡导公平贸易、自由竞争的原则,并力图为所有成员国创造一个透明、非歧视的,可预期的、以制度为基础的多边贸易体系,而我国在入世之前的与外资相关的法律法规中包含了一些限制性的条款,与WTO的宗旨和原则相悖。因此,入世之后,这些条款都进行了相应的调整和修改。例如,1986年版的《外资企业法》中规定,只有出口额达到年产量50%以上的外资企业才有资格成立独资企业。这一条已经被删除。另外,《2004年外商投资产业目录》中将外商投资项目分为鼓励类、允许类、和禁止类,倘若外商投资鼓励类行业,则可以享受国家政策优惠,但是,对于那些产品全部出口的外资企业,它们也可以享受鼓励类行业的优惠待遇。目前这一条款在新版本的外商投资产业目录中已被删除。诸如此类的例子还有很多,这里不再赘述。

(二)实行以制度为基础的中性政策

过去,为了鼓励外商来华投资,我们给予外资企业各种优惠待遇,其中最显著的就是“免二减三”税收减免优惠。即凡是经营期在10年以上的外资企业,从开始获利年度算起,头2年免税,第3年至第5年税负减半,仅为15%不到。而同期内资企业的所得税率却高达33%,这使得中资企业处于极为不利的竞争地位。自2008年1月1日起,按照新的《企业所得税法》,这项优惠政策已被取消,中资企业和外资企业适用于同样的所得税率,即25%。此外,2007年《劳动法》的出台改进并完善了劳动合同制度,并给予劳动者更多的权利。据欧洲商会的一份报告,自从2008年1月1日劳动法实行以来,欧洲在我国企业的劳动力成本由于提高劳工待遇增加了40%。另外,2007年7月,我国还宣布取消许多商品的出口退税率或者大幅度调低出口退税率。种种现象表明,过去实行的以优惠待遇为主的利用外资政策已经开始转变成以制度为基础的中性政策。

(三)实现利用外资方式多样化

过去,外商到我国来一直以绿地投资(新设投资)为主。事实上,国际上更通行的跨国投资方式不是FDI,而是证券投资,且以发达国家和发达国家之间的相互证券投资为主。而在对外直接投资中,跨国并购所占比重又远高于绿地投资。例如,2000年,全球80%的FDI都是以并购方式进行的。而在我国,FDI以绿地投资为主的原因主要是:一是地方政府鼓励外商绿地投资,因为它能创造更多的就业机会,而并购则会带来裁员下岗等社会问题;二是改革开放初期也没有多少优质的企业值得外资并购;三是我国资本市场的相对封闭也妨碍了并购的可行性,股票市场缺乏透明度、人民币尚未实现资本项目下的可自由兑换;四是与外资并购相关的法律模糊复杂,加之政府对于并购行业的干预,这些因素都导致了并购在我国FDI中所占比例较低。

近年来,我国在资本市场开放方面已经取得了突破性的进展,为外资进入我国市场提供了更多的渠道。2002年,外国银行可以购买中国银行的股份,但是单个投资者的股份不能超过20%,多个外国投资者加起来所占股份不能超过25%。同年,根据《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》,QFII可以参与A股市场交易。2005年,《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》规定,外国投资者可以通过合同转让或发行新股的方式购买上市公司10%以上的股份(A股),但是3年内不得转让。另外,为了明确外资并购方面的规章制度,有关并购的法律法规也相继出台。

(四)维护国家经济安全和公共利益

近年来,一系列重大外资并购事件让人们开始关注我国的产业安全问题。据中国产业地图报道,在我国已经对外资开放的所有行业里,排名前五的都是外资企业。外资已经控制了28个主要行业中的21个。目前三个问题正困扰着我国产业界,一是在已经对外资开放的行业里,几乎所有的龙头企业都成为外资并购的目标;二是一些外资在并购我国老字号后,将传统的中国名牌商标雪藏、弃之不用,用自己的品牌取而代之,最终导致传统名牌的消亡,而洋品牌却充斥国内市场;三是一些并购案例甚至影响到国家经济安全。例如,目前我国66%的食用油厂商是外资企业,它们控制了全国食用油85%的生产能力。而这些外资企业所用的原料大豆几乎全部来自美国或巴西,因为它们的大豆比我国大豆便宜,这导致我国的大豆滞销,农民无力再种植大豆。众所周知,粮食问题关系到国家的安全问题,因而外资并购问题开始引起我国政府的关注。2006年出台的《关于外国投资者并购境内企业的规定》以及2007年出台的《反垄断法》里都明文规定,凡是外资并购涉及到国家经济安全,都需要经过特别审查;而那些涉及到国内重点行业和驰名商标的并购事件,则需要经过商务部的审批。

(五)促进建设资源节约型、环境友好型社会

在过去,除了税收减免优惠待遇以外,一些地方政府为了吸引外资,甚至不惜以牺牲环境为代价。如今,环保问题也开始提上我国利用外资的议事日程。在上述“十一五”规划里明确提出,利用外资的主要目的之一就是促进节约资源型和环境友好型的社会。因而,我国选择外资的标准之一即是否有助于环境保护和节能减排。

四、结论

上述政策变化反映出我国政府对待外资态度的转变。跨国公司根据投资动机一般包括两种分为:水平型(或称寻求市场型)、垂直型(或称节约成本型)。两税合一、劳工标准的提高、环保标准的提高、出口退税的取消,这些措施对于那些垂直型的外资企业的影响最大,因为这类企业来我国投资的目的主要是为了降低成本,它们利用我国廉价的劳动力资源,优惠的税收政策,宽松的劳工标准和环保标准,生产劳动密集型产品并出口到第三国,上述政策的改变将提高这类企业的成本,影响它们在国际市场上的竞争力。在改革开放初期,我国急需大量建设资金发展经济,对外资的到来,无论大小,一律持欢迎态度。如今我国的外汇储备已经高居全球第一,对资金的渴求已不似当年那么强烈,出口型中小外资的大量涌入反而带来一些负面影响,最典型的就是连年增长的贸易顺差导致我们与贸易伙伴国之间的贸易摩擦频发。实际上,这些出口厂商很多都是韩国、新加坡、日本投资的出口型企业,我方赚去的只是微薄的加工费,大部分出口利润都被这些国家投资者获取,反而由我们来替它们背负贸易顺差的黑锅。而且,巨额的贸易顺差又给人民币升值带来压力,在人民币升值的预期下,大量热钱疯狂涌入我国,加重了我国通货膨胀的潜在风险,这种情形使得外资政策的调整势在必行。

上述政策的变动对于水平型FDI影响并不太大,它们来我国投资的目的主要是为了绕过关税壁垒,将其产品打入我国市场,这些企业往往有着长远的发展规划,将在我国的投资看成其全球战略的一个组成部分,所以短期的利益得失不是它们首要关注的问题。值得注意的是,近年来我国出台的一系列政策法规,如允许外商投资我国的银行业,完善外资并购国企的法规,这表明我国政府对于水平型FDI并购国有企业持支持态度。自20世纪90年代国企改革以来,大多数现存的国有企业都属于大型基础工业类,而水平型外资企业往往拥有先进的技术和管理经验以及市场销售渠道,它们与国企的联姻对我国优化产业结构、帮助国企完成技术改造能起到一定的积极作用。

参考文献:

1、中国产业地图编委会.中国产业地图2005-2006[M].社会科学文献出版社,2006.

2、熊性美.加入WTO后我国利用外资战略的转变及政策的调整[J].学习与实践,2002(8).

(作者单位:武汉科技大学文法经济学院)