浅议我国加入《政府采购协议》的利弊及对策

中图分类号：D630 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）04-347-02

摘 要 面对世界经济全球化和市场一体化的趋势，我国加入《政府采购协议》已势在必行。本文对《政府采购协议》进行简要介绍，并就如何进一步建立和完善我国政府采购制度及在加入《政府采购协议》后，如何更好地履行政府采购职能提出了一些建议。

关键词 《政府采购协议》 政府采购制度 利弊 对策

一、《政府采购协议》简介

为避免歧视性政府采购政策阻碍国际贸易的发展，WTO的前身GATT在1979年制定了《政府采购守则》，并于1994年和2006年进行了两次修订，形成了新的《政府采购协议》（the Agreement on Government Procurement，简称GPA）。GPA是WTO的一项诸边协议，该协议旨在通过招投标等竞争性采购程序的规定来实现政府采购市场的非歧视性原则，降低和消除国际贸易壁垒，实现全球范围内的政府采购自由化。

GPA的主要内容是，要求加入GPA的成员必须开放政府采购市场，并在规定的开放清单中具体载明开放范围；开放范围内的政府采购项目，无论是国内法律还是具体操作，都必须坚持国民待遇和非歧视的原则，按照规定的采购方式、程序和有关要求开展采购活动；各成员要建立相应的机制确保相关原则和要求的落实，成员间有关政府采购的争议应当按照WTO争端处理机制予以解决。除此之外，GPA还规定了各成员通用例外范围、对发展中国家和不发达国家的特别待遇，以及修改开放清单、加入或退出GPA的程序等事项。

加入GPA谈判的一般规则是，申请方要与GPA成员对等开放政府采购市场。从目前GPA成员开放清单看，开放的采购实体范围非常宽泛，包括中央和省级两级政府机关，以及政府具有控制力和影响力的各类机构，如电力、城市供水、公共交通、机场、港口、科研院校、文化等公用事业单位、垄断经营企业和政府设立的社团组织。包括美国、欧盟、日本等世界主要经济体的41个国家和地区已经成为GPA的正式成员。

2007年12月28日，中国财政部代表中国政府向WTO秘书处正式递交了加入GPA谈判的初步出价清单和《中国政府购国情报告》。2008年5月13日，财政部公布了中国加入GPA初步出价清单。2008年2月，中国政府派出代表团赴日内瓦与GPA 成员开展了首轮谈判。这意味着自2001年我国加入WTO后，为履行加入GPA的承诺，开始了实质性的谈判工作。在我国加入GPA的步伐加快之时，从我国政府采购的实际情况出发，研究和分析我国加入GPA后的应对策略具有重要的意义。

二、加入GPA对我国的影响分析

我国《政府采购法》明确规定，政府采购“是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和业务的行为”。随着我国经济的发展，政府采购的规模不断扩大，中国政府采购规模已从1998年的31亿元扩大到2008年的5900亿元，年均增长率达到13%。加入GPA后，我国的政府采购市场将会部分对外开放，对一些竞争力较弱的产业来说肯定会带来一定的冲击，甚至会造成政府采购资金外流，影响国际收支平衡、加大失业等问题。尤其对于一些欧美等发达国家在产品、价格和服务等方面均具有很大的竞争优势的产业，其冲击和影响将会更大。另外，GPA还禁止使用抵偿办法，这对以前实行当地含量、技术转让、合作生产要求等规定的产业和相关企业参与竞标十分不利。我国的政府采购市场数额巨大、前景广阔，尽管目前我国还没有正式加入GPA，但国外的产品已经成为我国政府采购的一项重要内容，如软件产品在我国政府采购中已经占到了很大的比例。

在我国加入WTO时国人就曾担心过这种问题，但从这几年的发展情况来看，加入WTO对我国的影响是利大于弊的，加入WTO后，我国在银行、保险、邮电、通讯等很多领域均实行了适度的对外开放，很多主导产业的产品质量和技术含量均得到了很大的提升，产业结构也在竞争中得到了优化，我国经济和社会竞争力不断提高。因此，从我国加入WTO 的经验来看，加入GPA虽然在短期内会对我国部分产业带来一些不利影响，但对我国经济社会等方面的长远发展具有积极意义。

首先，加入GPA后，我国的政府采购市场将会加强监管，不断实现制度化、规范化。尽管我国已经建立了以《政府采购法》为中心的政府采购法律制度框架体系，形成了“采管分离” 的管理体制和运行机制，但是法律梯度体系及管理体制还不够健全，特别是各种监管机构的职能还没有完全构建起来，投诉和仲裁机制也没有很好的建立起来。而GPA把打击腐败行为作为《协议》的宗旨，并且对公开招标、公开竞争、程序透明、信息披露和质疑程序等内容进行了详细的规定和说明，加入GPA后，政府会加强对政府采购市场的监管，使我国的政府采购市场不断实现制度化、规范化。

其次，加入GPA有利于我国龙头企业更好的参与国际竞争。目前，我国一些企业已经在技术、产品和服务上有着国际竞争优势，这些龙头企业在进一步巩固国内市场的同时，也在不断地扩展国外的市场。但是，一些国家通常借口多种原因对我国的企业实施歧视性政策，妨碍了这些企业在国际市场上的发展。因此，加入GPA能够帮助这些龙头企业通过参与国际政府采购的方式扩大市场，提高我国企业和产品的竞争力。

然后，加入GPA有利于降低我国政府的采购成本。政府采购的根本目的是提高财政资金的使用效益，通过引入供应商的公开竞争，从而降低采购成本，获得价廉物美的商品。自我国实施政府采购以来，取得了很好的效果。加入GPA后，这种竞争将扩大到全球范围，政府可以直接利用国外供应商先进的生产技术和管理水平，采购成本有望得到进一步的降低，采购质量有望得到进一步的提升。

最后，加入GPA有利于提升我国在国际社会中的地位和形象。随着经济实力的壮大，我国在世界经济中的作用越来越重要，特别是在几次全球性经济和金融危机中的表现日益体现出我国是一个负责任的大国，国际影响力日趋显著。加入GPA能够促进我国建立一个更加开放、透明的市场经济体制，并且可以利用协定中创立的争端解决机制，有理、有据、有效地解决政府采购活动中发生的双边或多边争端，促进国家软实力的发展，从而提升我国的国家形象。

因此，从全局和长期来看，我国加入GPA面临的机遇是大于挑战的。

三、加入GPA后完善我国政府采购制度的对策和措施

（一）通过政府采购不断提升国内企业的经济实力和竞争力

充分发挥政府采购对国内企业的保护作用和促进作用，培育一大批有竞争实力的国内企业。在启动WTO《政府采购协议》谈判时，应选择一些国际竟争力强的部门开放，遵守渐进的原则，积累了参与国际政府采购经验后再逐步放宽限度。在开放政府采购市场后，国内企业竞争能力强的国家，给予外国供应商的市场并无多大。根据我国的政府采购法、预算法、政府采购在国家基础设施建设、公共事业和公用设施建设、国家科技发展和研究、政府日常需求方面的支出，我们可以极大地支持产业的发展。在市场经济发展成熟的国家，政府采购支出占据国内生产总值的10-14％，是国内市场最集中和最大的客户，政府采购对于国内产业发展的作用不可忽视，因此我国加入《政府采购协议》的准备时期，既是对外国供应商进行排斥和限制的时期，也是培养国内产业竞争力的时机。

（二）接轨WTO《政府采购协议》规则，完善我国政府采购制度

我国政府采购虽然起步较晚，但发展迅速，短短的几年就颇具规模，并不断发展成熟，相关的立法工作也必须保持与之同步，这是一个不小的挑战。目前在法制建设方面，我们要充分考虑到与WTO《协议》接轨的问题，一方面对现有的相关法律法规进行了“废”或“改”的清理工作；一方面对准备新立的法律法规，尽可能借鉴WTO《协议》的内容和国际组织的有关规定。不久的将来我国开放市场时，只需对有关法律法规作局部修改，以保证法律的稳定性。同时我们还要积极稳妥地贯彻执行我国《政府采购法》等法律法规，充分利用电视、电台、报刊、网络等各种宣传舆论工具，采取法律咨询、知识竞赛、图片展览等生动有效的形式，加大对政府采购有关法律法规的宣传、学习力度，以进一步深化政府采购制度改革，推进政府采购工作的法制化、制度化建设。

（三）积极进行和深化我国政府采购制度的配套改革

第一，改革现行的预算会计制度。现行的预算会计制度是根据机构设置与经费划拨关系制定的，每年财政部门根据预算指标和各单位用款进度层层分解、下拨，年末又层层上报经费的使用情况，以编制决算。这不仅无法对采购行为不规范进行有力监督，也不适应政府采购制度资金直接支付的要求，为此对现行的预算会计制度应进行改革，以适应建立政府采购制度的需要。第二，国库制度的相应调整。实行单一国库帐户，把资金直接支付给供应商是各国政府采购资金支付的一般做法。而我国目前的国库制度是与现行的预算会计体系相一致的，国库根据预算会计制度通过银行结算系统把资金层层下拨给用款单位。与国库有关的制度规定，国家的一切预算支出一律凭各级财政机关的拨款凭证，由国库统一办理拨付，因而现行国库制度的有关规定与政府采购资金的直接支付相矛盾。所以，建立政府采购制度还要对国库制度的有关规定进行相应的调整，允许财政直接将货款支付给供应商，并制定具体的管理办法，建立单一国库帐户管理方式。

（四）加强政府采购监管力度，提高政府采购效益

采购监督包括直接监督、行政监督、司法监督和社会监督等。要逐步建立和健全社会各界对政府采购监督的渠道，广泛征集政府采购专家评委数据库和供应商数据库，确保政府采购的公开、公平、公正，使阳光下的交易“名符其实”。同时还要建立政府采购交易系统，完善政府采购供应商、专家学者和商品信息三个资料库，也就是将财政部门、采购机构、各政府机构、各供应商联网，使项目申报、审核预算、下订单、验收、支付货款都能在网上进行，以提高采购效率，节约采购成本。

（五）不断完善政府财政支出的效益评价机制，降低政府成本支出

财政部门要根据部门预算，对政府采购支出的具体用途逐项进行细化分析，尤其是工程建设支出，更需要结合工程进度、工程质量等情况定期分析财政支出的进度和使用效益。对政府采购的效益评价，一要考虑每一笔采购是否必要，采购总额是否适度；二要考虑采购方式是否恰当，采购的成本与效益是否实现了效率最优，投入产出比是否最大化；三要考虑资金节支率是否高，是否形成了政府采购的规模效应，是否最大限度地节约了采购资金；四要注重采购成本分析，尽可能地降低政府采购成本，包括降低采购价格，提高服务水平，合理配置采购机构和人员等。

（六）加强对政府采购人员的培养，提高其专业水平

政府采购是一项专业性很强的工作，采购商品繁多，加上我国政府采购起步较晚，绝大部分工作人员不熟悉现代采购业务和技巧，因此要大力加强专业人才培训工作。我们应该吸收国外好的经验和制度，例如专业采购师执业制度。我们要在政府采购的组织体系内，培养一批具有较高组织管理能力，精通政府采购法律以及有较高经济学知识的专门人才，唯有这样，我们才能在加入WTO《政府采购协议》谈判中以及加入之后立于不败之地，才能积极主动有效地维护我国的利益。

参考文献：

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