科学发展观视野下养老服务体系的构建

【摘 要】 近日，人社部关于推迟退休年龄的话语“推迟退休年龄已是一种必然趋势”再次引起社会各方的强烈反响。文章从社会、家庭及个人几个方面分析养老服务现状及形势，指出解决养老服务问题应深入学习实践科学发展观，明确养老服务指导工作思路；建立健全养老指导服务体系；积极拓宽养老服务渠道，从唐山市居家养老服务的现状入手，探索一条与老龄化进程相适应，与经济社会发展相协调，体现城乡不同特点的以居家养老为基础，多元化、多层次、多形式的服务体系，从而有效地破解百万老人的养老难题。

【关键词】 科学发展观； 老龄化； 养老服务体系； 居家养老

一、引言

随着我国老龄化进程的加快，社会福利事业的发展面临着新的机遇和挑战。多年来，唐山市从自身的实际情况出发，解放思想、转变观念、理清思路、大胆探索，以政府为主导，引入市场机制，依靠社会力量，坚持多元化发展格局，初步走出了一条与市场经济发展相适应的，资金筹集社会化、运作方式市场化、服务对象大众化、服务机构网络化、管理方式规范化、养老服务社会化的新路子。

二、唐山市养老服务现状

（一）人口现状

唐山市现有总人口758万人，全市常住人口中，0—14岁人口为1 108 175人，占14.62%；15—64岁人口为5 772 664人，占76.19%；65岁及以上人口为 696 445人，占9.19%。同2000年第五次全国人口普查相比，0—14岁人口的比重下降5.73%，15—64岁人口的比重上升4.73%，65岁及以上人口的比重上升1%。60岁以上老人117.5万，占全市总人口的16%，现已达到国际老龄化社会的标准。

（二）人民生活和社会保障情况

城乡居民生活质量稳步提高。截至2010年，唐山市城市居民年人均可支配收入19 556元，比上年增长8.3%，比“十五”末增长86.5%，年均增长13.3%，其中，工资性收入增长4.6%，转移性收入增长12.8%，经营性收入下降34.9%，财产性收入增长96.7%；人均消费支出13 522元，同比增长4.3%；城市居民恩格尔系数为32.3%，比上年下降3.6%（详见图1）。

（三）社会保障体系不断健全

2010年年末全市参加城镇基本养老保险人数161.92万人，比上年末增加10.06万人，其中参保职工116.14万人，参保离退休人员45.78万人。参加新型农村养老保险人数121万人，向29.9万农民发放养老金。对高龄老人发放津贴，是社会文明进步的表现。迁安市向90至100岁的老人每人每月发放200元，100岁以上的老人每人每月发放300元，补贴标准全省最高。

（四）养老机构的基本情况

截至2010年，唐山市共有各类养老服务机构73所（不包括敬老院、光荣院），占地579亩，建筑面积16.2万平方米，总投资2.3亿元，共有床位7 361张，入住老人 4 369人。其中，具有示范作用的市直福利机构两所。市区由政府兴办的综合福利养老机构6所，县（市）办的8所；截瘫疗养院5所；社会办的养老机构52所，床位 4 616张，入住老人2 342人，收费标准从420元至 1 200元不等。已投入使用的各县（市）区社会综合福利服务中心建筑规模档次较高，具有示范辐射指导作用。

三、养老服务体系建设工作的思路

唐山市高度重视养老服务工作，积极建设与全市人口老龄化进程相适应，与经济社会发展相协调，按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、以专业化养老福利机构和社会服务组织为主体的社会养老服务体系；按照“双赢双效益”的原则，尝试走居家养老服务市场化运作的路子，为社区老人提供家政服务、日间照料等多种服务项目。

敬老爱幼是我们提倡的传统美德，在相当长时期内家庭养老，特别是子女养老对中国老人仍然具有现实意义，并起着社会养老不可替代的作用。但是现在谈论的家庭养老已不再是传统意义上的家庭养老模式，而是对传统养老模式的继承，即“居家养老”模式，应采取以下几种形式（见图2）。

（一）整合医疗资源的“医养结合”模式

通过有效整合社区卫生服务站资源，“以医助养”。方便老人生活，部分闲置的医疗资源得到充分利用，老人可解决娱乐、就餐、午休、住宿问题，一旦身体不适、突发疾病或意外受伤，可在第一时间得到医疗救护。

（二）依托市（村）民综合服务中心或托老所的日托式养老模式

在街道或社区内建立具有日托功能的居家养老形式，综合服务中心或托老所内设活动室、休息室、餐厅及多媒体教室和排练厅等设施，老人白天集中活动，中午可以在这里休息、吃饭、就医，晚上各自回家。在运行机制上采取互助服务、志愿服务和结对帮扶相结合的办法。

（三）新建社区配备养老服务设施的养生社区模式

一是为业主建立健康档案；二是设置养生护理院；三是设立体检中心；四是配备护理呼叫系统；五是成立日间照料服务站。

（四）利用专业养老机构延伸服务到社区（村）的连锁经营模式

依托公办的养老公寓，开设街道居家养老服务中心。向其派驻专业服务人员，也可帮其培训服务人员，开展加盟连锁、联营。既发挥了机构优势，又降低了居家养老服务中心建设成本，完全满足老年人日常照料和护理、情感慰藉、心理咨询、娱乐、医疗需要，让子女放心、老人满意。

（五）农村互助养老模式

近年来农村老年人口不断增多，养老难、住房难突出。唐山市滦县创造性地建设了互“老年住宅区”。一是立足实际，筹资建房，老人住得顺心；二是集中居住，邻里互助，老人处得贴心；三是自我保障，集体补助，老人过得安心；四是完善设施，搞好服务，老人玩得开心。

四、养老服务绩效评估体系

居家养老服务符合中国老年人的养老需求，具有扎实的传统文化基础，因而能够取得更好的效果。经过多年的摸索与实践，唐山市居家养老服务工作在破解养老难题、构建和谐社会中所扮演的角色越来越重要。然而，为了最终检验居家养老服务的效果，还需要明确相应的指标或标准。比如这项工作的服务水平、规范程度等，需要从整体上运用一种恰当的方法进行科学的评估。为此，经过大量研究和多方论证，出台了一套了“居家养老服务绩效评估办法”，以期通过这种办法，进一步提高居家养老服务的整体工作水平，提升居家养老服务工作在群众心目中的满意度，不断推进唐山市居家养老服务工作的持续健康发展。

（一）评估指标体系的设置

绩效评估是指以根据国家、省、市相关文件精神制定的指标体系为基础，按照一定的程序，运用定性和定量分析方法，对一定期间组织的业绩、表现和成效进行客观、公正、准确的综合评判。绩效考评指标的确定是绩效考评工作的关键步骤，也是绩效考评工作的难点所在。因此在设置绩效考核指标的过程中，应着重贯彻的原则有：其一，目标导向原则。唐山市在选择设置指标项目时，主要是从“政府主导、依托社区、社会参与”工作机制的效果和居家老年人生活的实际受益等方面来考量的。其二，SMART原则。即目标符合具体的、可衡量的、可达到的、现实的、有时限的五项标准。

指标体系总体框架分为居家养老服务工作体系评估指标和群众满意度测评指标两大部分。这两大部分之间相互独立，各成一个体系，因而要分别确立它们的各级指标。结合评估流程的评估指标体系总体逻辑结构见图3。

（二）养老服务工作体系评估指标

评估指标分为10个。包括档案材料、室外活动场地、活动室、休息室、制度公示、标识牌、就餐条件、服务人员、消防安全设备、走访服务对象等10项内容。每项内容都作了详细的指标说明，并分为A、B、C三个等级（详见表1）。

按照以上调查内容，围绕养老服务工作的时效、质量、态度、效果等方面设置群众满意度测评指标，将最终从总体形式上对服务工作作出判断。每项分别随机抽取部分老人进行第三方独立问卷调查测评。第一步设定绩效分配系数，并与考核的分值相结合。为了在考核初期建立一定的弹性，采取了分段结合的方法，留出20%的上升空间。这样既确定了一个清晰的方向，又以一种协调的方式来执行。第二步，将各项指标全部纳入考核体系。采用相对结合的方法逐步修正考核体系，即绩效评价得分乘以20%为绩效分配增长系数（见表2）。每项人均总得分A级为90分以上，B级为60—90分，C级为60分以下（见表3）。

从表3可以看出：居家养老服务工作是很难用统一的标准来衡量其成效的，因此，在进行指标设置时尽可能地做到适度合理的前瞻性，从横向和纵向上充分地比较，得出相对来说比较科学的评判标准。在某种程度上说，绩效评估是“灯塔”、是“教鞭”，能起到引导、督促、激励的作用，从而积极引导将来的发展方向。

（三）评估的具体方式方法

评估时注重实证性的考察，如现场观察、访谈、分析原始记录和档案等。广泛收集信息，全面了解情况，对获取的各种信息进行汇总和综合分析。

把握定性评价与定量评价相结合的原则，根据各方面的信息，进行定性和定量结合的综合分析，确定评价等级。评估时既要对B级指标所包含的要素逐一评价，也要对B级指标综合考虑，按照评估指标体系逐项逐条定等量化。

（四）评估结果的认定与运用

综合工作体系和群众满意度的评估结果，唐山市城市社区居家养老服务绩效评估结果分A、B、C三个等级，这样既能两者兼顾，又有所侧重。

唐山市养老服务体系标准化建设评估结果认定采用百分制的评估方法。评估考核满分为100分，对应以下三个等级。优秀等级：90分以上；合格等级：60分至90分之间；不合格等级：60分以下。

开展居家养老服务绩效评估具有战略导向的作用。从一个角度说是对“过去”的总结，肯定服务工作取得的成效，激发工作者的热情。从另一个角度说是引导“将来”，通过进行有效的绩效评估，发现工作中所存在的问题，以督促相关单位采取有效改进措施，进而取得更好的成效。

评估结果的有效运用是绩效评估工作发挥作用的关键。一方面评估结果要谨慎使用，重在持续改进，不能采取过激和片面的“末位淘汰”、“一票否决”等做法；另一方面，仍要和奖惩、告诫挂钩，给评估对象以适当压力，使之具有权威性和约束力。唐山市城市社区居家养老服务绩效评估结果一方面要与年终目标考核挂钩；另一方面要与财政资助挂钩。

五、结语

老龄社会的快速发展和独生子女家庭的增多，能否“老有所养”成为社会关注的热点。唐山市正在探索建立的这一套居家养老服务工作绩效评估指标体系和评估方法具有较强的可操作性。

笔者认为，一方面唐山市的居家养老服务做得相当出色；另一方面需要指出的是，居家养老服务评估是一项复杂的、具有探索性的全新工作，涉及面广，各地也尚未有成功的模式和经验。唐山市居家养老服务绩效评估办法也难免会存在缺点和不足，在今后的探索实践中，需不断地加以改进和完善。总之，居家养老服务因为其深厚的传统文化基础，在中国具有广阔的发展空间，是一种具有中国特色的养老方式；运用该指标体系和评估方法进行居家养老服务绩效评估，在总结诸如唐山市居家养老服务成功经验的基础上，理论与实践结合，势必对推进居家养老服务起到积极作用。

【参考文献】

[1] 王贵生.中国社区居家养老照顾服务业发展研究[D].北京交通大学，2009.

[2] 曹应梅.我国农村社会养老保险制度研究[J].伊犁教育学院学报，2006.

[3] 中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报[R].中华人民共和国国家统计局，2010.