“省联社”模式制度重构:农村信用社管理体制改革新趋势

［摘要］作为新一轮农信社深化改革博弈妥协的产物，“省联社”管理模式在金融改革实践中出现了功能异化，并产生制度困境。在比较股份制改革模式、金融监管模式、行业协会模式、金融服务公司四种模式优劣的基础上，兼具“行业管理”与“行业服务”的农村合作银行模式才是“省联社”制度重塑的最优选择。

［关键词］“省联社”；制度重塑；农村合作银行

［中图分类号］F832.35 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-2670(2011)03-0041-04

［收稿日期］ 2011-02-18

以2003年6月八省试点为发端，农村信用社掀起了新一轮改革。此轮改革的主要内容是将信用社的行业管理权交由地方政府负责，除北京、上海选择农村商业银行和天津选择农村银行外，其余省市都采用了“省联社”的管理模式。由于明显的行政命令色彩和法理制度障碍，“省联社”管理农村信用社注定是一种过渡安排。实践中“三位一体”的“省联社”错位、越位与失位现象，也折射出模式“穿市场的鞋走计划的路”。［1］“省联社”该何去何从，正成为农村信用社管理体制改革的焦点，其制度模式的重构在很大程度上决定着农村金融体制改革的未来发展走向。

一、“省联社”管理模式：博弈的产物

作为一项过渡性制度安排，“省联社”管理模式是各主体间包括中央政府、地方政府、农村信用社等多重力量博弈的结果，也是政府政策性目标与农村信用社市场目标妥协的产物。

1．中央政府与地方政府博弈

在农村信用社制度改革演进的过程中，中央政府和地方政府两者的目标函数是不一致的。中央政府的目标是维护全国农村金融秩序的稳定，防范和化解农村金融风险；而地方政府的目标却是利用农村金融支持地方经济的发展，提高自身的绩效。但在农信社改革取向上两者趋于一致。对于中央政府而言，一方面为从源头上控制农村信用社的新增不良贷款、防止既有问题的重演，根本性地解决农村信用社的问题，切实规范地方政府的各种干预行为；另一方面有将更多改革决策权赋予地方，将原来由中央统一控制的一部分“金融剩余控制权”分配给地方的意愿，以刺激地方政府参与改革的积极性、主动性。对于地方政府来说，充足有效的信贷资金支持是地方经济发展的关键因素，所以能否更多地获取金融资源和“金融剩余控制权”，成为地方政府关注农信社改革的最大动机。

2．地方政府与农村信用社博弈

改革的实质实际上是一种利益关系的再分配，每一轮改革都必然引出一场利益关系的博弈，博弈的最后均衡点就意味着此轮改革结局。在农村信用社既有运行模式下，形成了多方强大的既得利益集团，包括内部人主要是信用社的经营管理者和外部人主要是对农村信用社拥有话语权的各级政府两部分。在所有者监督被完全剥夺的情况下，信用社经营管理者成为一个与所有者相对立的利益共同体，信用社的委托链条完全失效。失效本应导致信用社退出农村金融市场，但基于政治功能和防止退出对农村金融服务产生的负外部效应，委托链条完全失效的农村信用社无法也不能退出市场，国家只能让财政背负日益巨大的隐性负担。为了解决委托链条完全失效带来的问题，而又不触动国家的公有制偏好，国家只好从制度上引入一个对内部人进行控制的外部管理者。

另一方面，在缺乏所有者监督的情况下，信用社成了外部人利益的重要来源。为了保住既得利益，外部人必然会采取各种措施阻碍信用社控制权向信用社所有者的回归，使农村信用社长期被锁定在所有者缺位的“理想状态”。“省联社”模式既在一定程度上满足了中央政府的改革意愿，又在很大程度上满足了省级地方政府的要求。在这一改革中，省级地方政府并没有增加现实的支出，却获得了支配农村信用社金融资源的现实收益，省级地方政府付出的仅仅是处置农村信用社风险的未来承诺，而且是一种不可信承诺。同时，由于农村信用社的最大利益相关者――农村信用社社员长期被排除在农村信用社改革模式的选择之外，对自己在农村信用社的权益已经完全麻木，因此，农村信用社采取了更易于得到既得利益集团支持的“省联社”模式。

二、制度缺陷：“三位一体”角色异化

1．身份困境：法律地位模糊

对省联社角色的定位体现于《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》（［2004］48号）和《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发［2003］14号）两个文件。从中不难看出其存在的矛盾和悖论：“省联社”既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构。甚至可以进一步说，“省联社”既不是金融机构也不是行政机关。就前者来说，因为它不经营具体的金融业务，就后者来说，它既不是国家行政事业单位也不是法律法规授权的组织，这就极大地造成了“省联社”法律地位的模糊和法律角色的混同。这种制度安排不符合主体法律角色的单一性原则，即农村信用社“省联社”只能有一种身份，管理者或经营主体。同时，这种安排也不符合行政机关的主体资格法定、行政机关的权力法定和行政机关的权力运作程序法定的原则。

2．功能困境：重管理轻服务

从现有省级联社的运作来看，在“乡镇农信社――县级农信社联社――省级农信社联社”框架下，从下而上的股权性控制却异化成了从上对下的行政性控制。［2］省联社原本的定位是行业管理机构，行业管理的重点是帮助法人单位建立内控机制和完善法人治理结构，而绝不是干预或取代法人单位决策。但在实际运行中，省联社偏离了原有定位，不再是对基层社的管理、指导、协调和服务，而变成了上级对下级的行政命令。原本的基层信用社自愿入股变成了指令入股，入股后非但得不到分红，每年还要按照营业总收入的2.5％向省联社缴纳管理费，不仅得不到有效的指导与服务，反而日常的经营与管理都要受到省联社的种种行政干预。一方面，将工作重点放在抓人、财、物的管理权和审批权上，另一方面，在为基层社提供优质服务、帮助基层社协调与地方政府的关系和抓好“三降”方面，省联社既缺乏热情，又缺乏有效的手段和措施。

3．目标困境：多元经营冲突

政府对农村信用社定位的不清晰、不同政府部门间的利益分化，以及农村信用社本身的利益冲动，导致农村信用社面临政策性、盈利性、合作性等多重管理目标的冲突，如中央要支农、地方要发展、银监要稳定等。“省联社”管理模式不但没有解决好这一问题，反而凸显了多重目标的冲突，特别是“省联社”与基层联社在治理结构、经营思维、服务农村等目标一直处于拉锯状态。经营目标的多重性发展导向势必在经营上造成思维混乱和经营中的机会主义行为，加之农村信用社面临的经济环境、社员需求、政府偏好既得利益集团、意识形态等的变化，农村信用社经营目标就成为政府各部门、内部既得利益集团、社员多方博弈下的制度均衡，农村信用社管理制度改革必然表现出一定的妥协性和不彻底性。

4．机制困境：缺乏内在动力

中央把农村信用社的管理权下放到省级政府，并通过发行央行专项票据和专项贷款置换农村信用社的不良资产和历史挂账，其意图在于正向激励地方政府建立合理的农村信用社的法人治理结构，在农村地区实现可持续经营，从而达到“花钱买机制”的目的。而“省联社”成立的意图在于使自身成为各信用社的上级领导或管理机关。要实现经营管理权力上收，根本的前提就是农村信用社产权虚置引起的法人治理机制缺失，如果农村信用社真正改变了产权结构，并通过改变产权结构形成了完善的法人治理机制，“省联社”对农村信用社的人事安排权等相应权利就会逐步萎缩以至最终消失。所以，这是“省联社”所不愿意看到的。故此，在现行制度下，“省联社”将不可避免地成为农村信用社控制权向股东回归和农村信用社完善法人治理结构的体制阻碍因素。[JP]

5．发展困境：沦为政府工具

发展地方经济是各级地方政府的第一要务，要发展必须拥有相应的各种资源。在当前由于受到刚性财政税收制度和土地制度的约束，地方政府掌握的财政资源和土地资源无法进一步拓展的情况下，拓展金融资源就成为各级地方政府尤其是落后地区地方政府发展经济的利器。人民银行管理时，地方政府只能间接调动农村信用社资源，“省联社”管理体制建立后，省级政府利用农村信用社的金融资源具有了完全的合法性和使用的便利性，可以通过控制人事来调动农村信用社的金融资源，贯彻发展地方经济的意图。因此，“省联社”的管理模式有可能使农村信用社成为省级地方政府谋求地方利益的工具，从而进一步恶化农村信用社的经营。

三、路径之争：模式比较分析

当下，认为省联社体制或模式只是特定历史条件的产物，或是一种过渡性的制度安排，以及下一步改革几乎是不可避免，［3］各界对这种认识大都没有异议，但如何发展，则存在争论。从理论界的各种研究和实践界的改革设计来看，主要有四种发展模式。

1．股份制改造模式

基本设想为：省级政府以战略投资者的身份参股省联社，并成为其最大股东，省联社再以控股股东或最大股东身份控股县农村信用联社或农村合作银行，县农村信用联社或农村合作银行实行投资股与资格相结合的股份合作制。这种模式的特点是在市场化的基础上，以资本为纽带，对农村信用社实行股份制改造。其优点是，省政府从农村信用社的行政控制中摆脱出来，通过控股集团实现“所有者”的权利，摒弃了“政企合一”的弊端，农村信用社被改造为具有市场主体地位的地方性金融机构，有利于从根本上完善农村信用社的法人治理结构，建立“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的经营机制。

但该模式存在以下几个问题：省级农村商业银行要对所有的县联社（或农村合作银行）控股，庞大的资本金如何筹集；省级农村商业银行对农村商业银行进行控股比较好实现，但在现有的法律框架内，对农村合作银行和农村信用社进行控股则难以实现，不仅否定了农村信用社改革方向的多样性，也不符合国际合作金融发展的趋势；成立省级商业银行，再对下级县联社或农村合作银行控股，股权关系与现状完全颠倒，由下而上变为自上到下，改革成本较大；同时，商业化取向将导致在利润最大化的目标驱使下，农村信用社很可能将农村资金转移到非农产业或城市投资，从根本上背离“三农”方向。

2．金融监管模式

该模式的基本设想是中央政府将农村信用社的金融监管权力下放到省级政府，一方面，中央政府不再承担对农村信用社的监管职责，另一方面，省政府也不再参与省联社的日常管理。该模式的最大优点是理顺了省政府和省联社之间的关系，省政府以“裁判员”的身份监管地方金融市场，不再身兼“裁判员”和“运动员”的双重省份，农村信用社也实现了“政企分开”。

农村金融监管模式虽然能在一定程度上解决责权对称和政企合一的矛盾，但也存在以下制度问题：监管的前提是有法可依，这就涉及到现行法律法规和行政规章的的修改、完善甚至制定；农村商业银行监管面临两难困境。如果不纳入监管范围，省级政府必将会对农村信用社改革方向施加影响，即尽量不改制为农村商业银行，从而影响了农村信用社改革的多样性。如果纳入，将面临与地方银监部门的协调问题；由于监管对象和大量的监管业务都在农村，那么，监管机构也应主要设在农村的县城或中心镇，从功能上看，设在中心城市的省级监管部门必将成为摆设；最重要的是这种模式不能达到中央政府对此轮农村金融改革的战略目标，即不能整合我国长期分散的农村合作金融系统。

3．行业协会模式

基本设想是省级政府从省联社的日常管理中退出，不再参与农村信用社的日常管理工作，并将省联社改造成为全省农村信用社的具有社团法人性质的行业协会。这是一种松散型的发展模式，改造成的协会承担的基本功能主要是服务和协调，即向省政府及有关部门争取依法收贷、税费减免、打击逃废债等方面的具体政策，维护全省农村信用社的权益，并协调农村信用社组建全省范围内的结算网络和资金调剂市场。该模式的优点在于，行业协会是一个民间组织，有利于农村信用社彻底摆脱行政干预和自主经营。其缺点在于，对省政府而言，一方面承担了全省农村信用社风险处置的责任，另一方面失去了对农村信用社的控制权，呈现权责不对等的状态。

4．金融服务公司

其基本设想是建立以资本为纽带、以股权为连接、以规则为约束的运行机制，变管理性收费为服务性收费，将履职重点由管理型向服务型转换，强化服务功能，逐步改造为主要向社员提供服务的金融企业。该模式的基本业务与行业管理模式中的一些服务性业务相类似，但两者的根本区别在于：行业协会是一个社团法人，金融服务公司是一个企业法人；行业协会对农村合作金融机构有一定的行业管理权，而金融服务公司与农村信用社只是企业与企业间的关系，并且是一种战略同盟的关系。金融服务公司模式可以使省联社摆脱经营者和监管者的双重身份，也可以避免农村金融机构多头监管的局面。

但金融服务公司模式面临最大的问题在于没有必要的行业管理权威，统一的服务规则难以形成和执行，相应的手段建设也无法开展，如果服务公司的服务能力和服务水平提不上去，就形成不了的优势，最终也将会失去存在的价值。［4］尤其是当法人单位存在内在缺陷而离不开管理时，这种模式则无法有效运转。

可见，省级农村商业银行、地方农村金融监管机构、单一的行业管理机构和行业金融服务公司四种发展模式都存在缺陷。只有兼有行业服务和行业管理职能的农村合作银行模式才能有效契合当下农信社进一步改革和发展需要。［5］

四、农村合作银行模式：省联社制度重塑

“省级管理不论以何种形式组织，从客观需要来看，基本职能只有两项：管理与服务。”［6］换言之，省联社的发展走向应该是行业管理和金融服务有机结合的发展模式，即农村合作银行模式，这种模式同时扮演着“省农村金融管理局”和“农村金融服务中心”的角色。

农村合作银行模式具有两个鲜明的基本特征：一方面，业务定位清晰，自上而下服务，只对下层入股金融机构提供金融服务和进行行业管理，并不直接对外营业，以保证农村信用社的业务范围主要限于本区域；另一方面，产权结构明确，自下而上持股，而且股东只能是辖内的信用合作组织，且全为资格股，一个法人股东只有一个投票权，为预防不测并加强省政府的权威性，省政府可以加入1%的黄金股。这种模式既使各级农村信用社保持了相对独立，又使不同层次农村合作机构之间在业务上保持战略联盟，还能行使行业管理职能。

当然，要使农村合作银行模式获得成功，必须从以下两个方面着力：首先，要着力抓好组织机构建设。配好领导班子，尤其是主要负责人，这是最重要的关键，并且班子中至少要有1名成员担任过下级法人的经营者；按照加强服务的功能定位，必须建立强大的研发部门、结算清算中心，同时为了更好地“服务”并与其他金融机构“公关”，可设立营业部；必须定期与下级法人机构进行人员的交流与轮岗，并保证中层干部至少有1/3来自下级法人，以便真实了解下级法人实际需求；切实推进自身劳动人事制度“市场化”改革，强化激励与竞争，实现内部运行机制的转换；充分发挥董事会的积极作用，使之能对省合作银行工作进行有效的监督，并成为联系全省农信社的重要纽带与桥梁。

其次，要着力完善职能服务体系。一方面，完善“行业管理”。明确管理目标，按照目标要求进行管理，并努力“管好”、“管活”、“管变”，避免单纯地“管牢”甚至是“管死”；从内容上，要管好“人头”，管好风险，指导与帮助下级法人完善制度、开拓业务、推进内部机制转换，做好与各级政府的沟通与交流；努力做好因地制宜、区别对待、不断完善“差别化管理”。另一方面，完善“行业服务”。把“服务”看作增强系统内凝聚力、向心力的第一要素，进而努力做好下级法人想做而又难以独立完成的事，增强省内农信机构中的佼佼者的归属感；在服务理念指导下做好各项实实在在的基础工作：包括开发适用的信息处理系统、开发新产品、不断完善清算结算系统、调剂资金余缺、协调组织银团贷款、建立风险基金、为票据出省提供信用担保、开展“卡”业务、组织培训等；建立开放、动态的“服务”平台，欢迎省内其他小银行加盟，使之成为真正的“省地方金融服务中心”。

参考文献：

［1］祝晓平.论省联社模式下的农村信用社法人治理［J］.金融研究，2005，（10）：178-184.

［2］高伟.当前农村信用社改革需要注意的几个问题［J］.金融与经济，2006，（3）：43-44.

［3］周素彦，周文平.论农村信用社“省联社”模式［J］.金融教学与研究，2007，（5）：10-14.

［4］肖四如.农村信用社管理体制改革及省联社走向问题［J］.经济研究参考，2008，（58）：21-26，38.

［5］周鸿卫，彭建刚.我国农村信用社省联社发展模式的终极选择［J］.上海金融，2008，（2）：22-25.

［6］应宜逊.农村信用社向何处去？［J］.浙江金融，2008，（7）：11-13，10.