对当前我国民生支出优化的探讨

摘要：近些年来， 尽管涉及民生的各项支出增幅较大， 但民生财政支出占整个财政支出的比重仍然偏低， 过多的行政经费支出在一定程度上挤占了应有的民生支出， 同时城乡民生支出差距较大。因此，现阶段我国财政工作的重点应当进一步调整，以适应经济社会发展的需要。解决好民生问题， 首先， 要明确政府职能，压缩一般性支出；其次， 应当着重于保障民生， 扩大内需， 增加经济增长点；最后坚持效率和公平兼顾的原则，努力实现公共服务均等化，减少收入差距、地区差距。

关键词：民生支出 民生财政 社会保障

我国人均GDP在2003年首次突破1000美元大关，2011年已达到4700美元①，按照世界银行2005年的划分标准，以人均收入（GNI）来看，我国已经完成了阶段性的，从低收入的穷国跨越到中等收入发展中国家的历史性跨越进程。然而目前城乡之间、区域之间、产业之间以及居民之间的各种利益关系日益复杂化，如果无法及时处理， 很易激发一系列社会矛盾， 导致经济社会发展缓慢， 甚至长期徘徊不前。为此， 近几年来“两会”对教育、医疗卫生、社会保障、文化体育、环境保护等民生问题的关注逐年升温。虽然我国财政支出规模连年增长，基础建设资金投入比例有下调的趋势， 用于科教文卫、社会保障、农业投入增长幅度连年增加， 然而参照发达国家财政支出结构来看， 我国用于民生的财政支出还远远不足， 需进一步改革财政支出结构，加大民生投入， 形成以保障民生为目的的民生财政。

一、民生支出的基本涵义

民生支出概念是由民生财政概念派生出的，它与传统支出结构相对， 也带有一定的阶段性， 是与民生财政相应的具体财政支出方式， 是服务于保障民生理念的财政支出项目。按照公共财政理论， 由于所有的公共服务基本上都涉及到民生， 因而从财政支出结构上要绝对地区分民生支出和非民生支出实际上是不可能的。并不能绝对的说某项支出是纯粹服务民生， 某项支出是单纯服务生产建设， 其实， 很多支出都是兼顾建设与民生， 难以绝对的加以区分。因此， 在实践中试图划分民生支出项目困难重重。首先需要明确的一点是， 民生财政不等同于简单的调整财政支出结构， 仅仅增加民生支出投入比例。虽然增加民生支出可以看作当前实行民生财政的具体措施， 但是不能单单把凡是扩大教育、医疗、社保等方面的支出就看作是民生财政的全部。实际上， 是不是民生财政的关键在于财政政策是不是“体现了社会的终极目标， 是不是增加了社会总福利， 提高了社会的幸福指数”。② 在社会发展的不同阶段， “民生财政”有着不同的表达方式，在经济短缺时期， 加大基础建设投入、发展经济， 是解决民生问题的基础， 是促进社会发展、人民幸福的唯一方法。因此可以说， 短缺条件下的建设财政， 基本上等价于民生财政，建设支出其实就是民生支出。但是随着经济不断发展， 如果一味盲目的加大基础投资，注重GDP增长， 忽略民众在这一时期对自身需要的种种就业、医疗、卫生等的需求，那么就是忽略了民生， 不能称为“民生财政”，只是称为是为生产而生产的“建设性财政”。③所以， 将科教卫生支出、社会保障支出和支农支出三大类列为民生支出， 并不意味着只有这三类支出可以被称为民生支出，或者只要是这三类支出就一定是民生支出， 而仅仅是因为在现阶段这三类支出基本上代表了社会公共需求， 可以推进社会进一步更快更好的发展， 有助于提高社会福利，提高社会的幸福指数。可以说， 民生财政是一种指导性的财政理论， 而民生支出则是服从于这一指导思想的具体财政行为。

二、当前我国财政支出结构面临的问题

我国近年来财政支出中用于民生方面的支出比例也不断加大。2008—2010年， 全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障等民生方面的支出累计达8.46万亿多元， 占同期财政支出的31%。最近4年用于民生方面的支出情况如下：用于教育支出累计达3.91万亿元、医疗卫生支出1.35万亿元、社会保障支出2.9万亿元、住房保障支出0.31万亿④。可以看出， 财政支出结构大幅向民生倾斜， 这是一个历史性转折， 但同时也存在一些问题需要我们重视。

（一）行政经费支出在一定程度上挤占了民生支出

在政府职能范围比较稳定的前提下，行政管理支出数值越低说明政府机构的工作效率越高， 反之则说明政府工作效率越低。小政府、大社会是市场经济的一个普遍原则。然而我国目前的一个显著特点是政府占据过多资源， 具体表现就是公务员和政府行政人员作为一个阶层已膨胀到无以复加的地步，行政经费居高不下。同时， 行政资金使用过程中存在效率低下和严重的铺张浪费， 这是行政性经费居高不下的主要原因。政府机构的庞大和行政经费的攀高不仅成为的温床， 而且挤占了有限的财政资源， 以致于许多本应由政府承担的民生项目， 财政力不从心， 这极不利于以改善民生为目的的财政支出结构的优化。

（二）民生支出差距较大

公共财政把保障和改善民生作为己任， 其目标就是通过扩大民生支出， 逐步使民众享受均等化的公共产品和公共服务， 进一步缩小贫富差距， 从而从整体上增加社会经济福利。然而， 在我国大力提倡关注民生、改善民生的同时， 城乡差距、地区差距、收入差距较大等问题并没有明显的改善。从某种意义上讲，城乡民生支出的差异会导致城乡居民的收入差距进一步扩大， 这与科学发展观要求的统筹城乡发展相悖。目前， 许多公共服务还真正没有普遍惠及农村，广大农民群众对于教育、科技文化、医疗卫生、社会保障等民生需求得不到很好的满足。具体体现如下：第一、城乡教育发展不平衡。城乡教育布局和资源配置不尽合理，农村教育基础薄弱， 师资力量短缺， 无论是教育的软件或者是硬件方面， 农村明显落后于城市， 很多农村中小学还在艰难地维持。第二、农村医疗卫生保障体系还不完善。城乡卫生资源配置不尽合理， 农村医疗服务水平不高， 卫生服务成本较大， 农民不能享受城镇职工卫生资源和医疗补贴， 农民看病贵、看病难、因病致贫、因病返贫的问题和现象仍然比较突出。同时， 城乡社会保障差距较大。 在城镇包括养老、失业、医疗、工伤、生育在内的社会保障体系日趋完善的同时， 农村社会保障还很不健全，保障覆盖面依旧偏小， 保障水平较低， 除新型农村合作医疗比较完善以外， 涉及农民后顾之忧的养老保险、失业保险等尚未真正建立等等。这些相当于隐性收入的财政支出在城乡之间的差别， 正是人们为享受到城市更好的公共服务不惜付出高昂的房价涌入城市， 从而导致城市住房和租房需求狂增，进而成为推动城镇房价不断上涨的主要原因之一。

三、民生支出优化的几点建议

（一）明确政府职能

建设民生财政背景下，政府应逐步调整其活动范围和工作方式，明确界定政府职能，逐步将财政支出由无所不包转向重点突出，主从有序，以便集中资金投入偏向民生的社会管理和公共服务项目。

第一， 按照民生需要确定政府职能。按照公共财政理论， 政府提供公共服务的资金主要来自全体公民交纳的税收， 公共支出应主要用于“公共”领域。因此， 应该按照社会公共需要来确定公共支出范围。当前， 住房、教育、医疗、就业、社会保障等民生问题已被我国政府提升到了前所未有的高度， 倾听民意，关注民生， 积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题已经日益成为政府的中心工作。因此， 应当以民生为导向， 按照民生需要来确定政府职能。政府工作重心应向社会管理和公共服务倾斜。

第二，降低政府运作成本，减少行政管理支出。行政管理费用是政府机构运行的成本， 是政府正常运作的前提， 是维持经济社会发展的重要组织保证， 因此一定行政费用的支出是必不可少的。但如果政府对此类支出规模不加控制， 将导致政府机构和人员臃肿，行政成本过高，行政效率低下， 浪费了公共财政资源， 加重了财政负担， 破坏政府形象， 对经济社会产生负面影响。

近几年来我国的行政管理费用一直居高不下， 占财政支出比例稳定在 14%左右，并且与财政支出保持着相近的增长速度， 因此应进一步深化政府体制改革， 精简机构和人员， 提高政府行政效率， 科学界定合理的费用支出范围， 以遏止行政管理费用过快增长的势头， 确保财政对民生支出的重点支持。政府应严格控制一般性支出， 合理控制行政成本，制订完善一般性开支标准，推进服务型、节约型政府建设。通过压缩一般性支出， 腾出财力增加保障和改善民生方面的支出。

（二）增加社会保障支出，完善我国的社会保障体系

根据公共财政理论， 社会保障体系是市场经济的稳定器， 在经济社会发展中发挥着至关重要的作用。近几年来我国政府虽然增加了社会保障方面的财政支出， 但是这一比重仍远低于发达国家的平均水平。我国社会保障支出的严重不足导致经济社会稳定器的功能无法正常发挥， 带来了众多经济社会问题。因此必须调整支出结构， 加大社会保障支出，构造一个完善的社会保障体系， 以有效缓解社会矛盾。

第一， 采取多种方式， 规范社会保障基金筹措方式， 健全社会保障基金筹资主渠道。同时， 拓宽社会保障资金的筹集渠道，规范社会福利彩票和体育彩票发行管理办法， 改进发行机制， 扩大发行规模， 用于补充社会保障基金。

第二， 还要促进建立健全事权清晰、责任明确的社会保障管理体系。属于社会保障资金筹措渠道、筹资水平、提高社会保障待遇、基金管理等重大问题， 由中央政府统一管理。地方政府的职责主要是组织实施社会保障制度和政策，足额筹措社保资金， 在地方财政预算中安排社会保险基金补助和城市居民最低生活保障资金。对困难地区的社会保险基金收支缺口， 中央政府将根据地方财政经济状况和地方政府努力程度， 通过专项转移支付给予适当补助。各级政府部门之间要建立分工协作的行政管理体系和监督体系， 切实增加社会保障资金管理的规范性和透明度， 提高社会保障管理体系的运转效率。

（三）加大财政支农支出，启动农村潜在的巨大需求

我国有7亿多农民， 农村市场潜力巨大， 开发农村市场有利于扩大内需， 增加经济增长点， 改善我国经济增长短板。但是由于我国城乡分割的二元经济体制及由此实行的户籍制度， 以及因此形成的城乡分割的财政政策， 导致财政资金配置不公平， 支农资金不足， 农村经济发展缓慢， 农民收入低， 农村市场启动乏力。城乡差距过大是影响我国经济社会稳定的重要民生问题。因此，政府应进一步加大支农支出， 按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则， 进一步建立财政支农资金稳定增长机制，拓宽财政支农资金渠道，公平资源配置， 为城乡提供均等化的公共产品和服务， 从而促进农业增产增效、农民增收致富， 启动农村潜在的巨大需求， 为我国经济腾飞找到新的出发点。

第一， 调整财政支出结构， 提高农民直接受益的资金投入比重。重点投向农业建设， 保证农业投资有正常稳定的来源。改革直接补贴制度，减少在流通环节对农产品的补贴， 例如农产品出口补贴等， 把节省下来的资金投入到生产环节， 改善农业生产条件， 以此来增强农业发展后劲。此外， 在主要产粮区可考虑建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。

第二， 重视农业科技投入， 促进农民增收。一般情况下， 大宗农产品的供需弹性不大， 我国农产品生产波动通常小于它的市场波动， 即农产品价格变化幅度通常大于产量变化的幅度。新技术可以减低成本， 提高农业产量和促进农民收入， 故加大农业科技投入进而推动农业科技革命， 为农民增收创造条件。

（四）继续加大财政对科教文卫的投入， 提高人力资本素质

科学事业和社会文教卫生支出（又称科教文卫支出）属于特殊的非生产性支出， 主要用于人力资本的优化和保障，是经济增长的重要因素， 这类财政支出并不直接作用于生产， 而是着重于提高劳动者、生产工具、生产资料的综合水平， 从而间接提高劳动生产率，增加社会产出，促进社会经济进步发展。与发达国家相比， 我国在科学、教育、文化、卫生等科教文卫方面的投入一直处于较低水平。

首先， 占财政支出的比例小， 瑞典、丹麦和法国等国家的财政支出中， 社会保障、教育、医疗保健和一般公共服务共占去全部财政支出的近80%。尤其是社会保障， 在这3个国家的财政支出中都占到42%以上的比例；而教育、医疗支出， 合计起来也都占到总支出的25%以上。而我国在2010年教育、医疗支出只占到 17%左右。一般来说， 科教文卫水平往往与社会福利保障水平挂钩， 这说明我国的社会福利保障水平还比较低。

其次， 是我国科教文卫投入的不均衡。主要表现为城乡之间的不均衡， 包括我国农村和地方， 东中西部之间投入的不均衡和少数民族地区、边远山区投入的严重不足。长期在科教文卫的低投入， 会导致我国人力资本素质的降低， 将会严重影响我国经济发展和社会进步。另外，由于经济不断发展，人们对科学、教育、文化、卫生等方面的需求越来越高， 长期低水平的财政投入会簇生越来越多的民生问题，危及社会稳定。因此， 以人为本不仅仅要落实在政治层面上， 也要落实到经济财政政策上， 必须加大对科教文卫事业的投入。

参考文献：

①常世旺，韩仁月.中国财政支出改革30年：从建设财政到公共财政、民生财政[C]，全

国高校财政学教学研讨会论文集，2008：70—74

②刘尚希.论民生财政[J]，财政研究，2008（8）：10—12

③刘昆.论公共财政改善民生的重点领域及实现途径[J]，财政研究，2008（9）：20—22

④陈共.公共支出管理研究[M]，中国金融出版社，2000：95—99

（张怀雷，1976年生，安徽人，博士，中南财经政法大学武汉学院讲师。研究方向：财政理论与制度研究。陈妮，1981年生，湖北武汉人，西南财经大学工商管理学院博士生。研究方向：产业结构与产业组织）