厂办大集体改革风险防控措施研究

摘要：厂办大集体改革是大势所趋，但同时也面临着许多困难和阻力，必须做好相应的风险防控工作。厂办大集体改革面临的风险主要包括人员安置、资产处置、债权债务以及舆情风险四个方面。针对不同风险点的内容和特点，主办企业应提前设计风险防控预案，明确应对措施，以确保改革顺利推进。

关键词：厂办大集体 改革 风险防控 措施

党的十八届三中全会指出，要进一步深化国有企业改革，推动国有企业完善现代企业制度。为此，一方面要继续加强国有企业规范管理，提升效率、增强活力，另一方面则应通过配套措施帮助国有企业减轻包袱。而厂办大集体作为长期困扰许多国有企业的历史遗留问题之一，只有通过改革才能得到彻底、妥善、圆满的解决。2011年，国务院办公厅下发《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》[〔2011〕18号]（下称18号文），在前期试点基础上对全国范围厂办大集体改革工作进行了部署和指导。但由于厂办大集体长期以来积累的各种矛盾和问题较多，改革推进工作整体较为缓慢。为使改革能够顺利实施，必须对改革过程中可能面临的风险进行分析，并提出具有针对性的措施予以应对。本文拟就此问题进行研究，以为主办企业设计改革方案、推进改革进程提供参考。

1 改革主要风险点

从国家有关政策以及改革试点情况来看，厂办大集体改革的风险点主要存在于以下四个方面：人员安置、资产处置、债权债务以及舆情风险。以下就此四个方面分述之。

1.1 人员安置

人的问题是厂办大集体改革的核心和关键，如何妥善安置各类职工事关改革成败。厂办大集体劳动用工情况复杂，职工身份多样。按照18号文，大部分厂办大集体将与主办企业彻底分离而成为独立的市场化主体，厂办大集体中的从业人员也将成为真正的市场化用工。这可能引发如下风险：一是集体身份职工由于身份认同等观念，可能拒绝与社会化改革企业签订合同而要求回到主业；二是已与集体企业签订无固定期限劳动合同的外聘职工可能要求与集体身份职工同等安置；三是改制完成后职工可能出于各种因素对安置结果不满意而要求主业再次安置或补偿。

1.2 资产处置

厂办大集体改革的重点是要明晰企业产权，这必然涉及对集体企业资产的处置，由此可能引发两方面的风险。

风险点一：集体资产产权归属的风险。依照国务院1992年颁布的《城镇集体所有制企业条例》，集体企业的财产属于本企业劳动群众集体所有。而18号文中却规定，厂办大集体用净资产支付解除在职集体职工劳动关系经济补偿金后的剩余部分，作为主办国有企业持有改制企业的股权。可见，两规定之间存在明显矛盾。虽然厂办大集体大多亏损严重，但从全国范围来看仍有相当数量的企业经营效益尚佳、净资产总量较大，如果按18号文对剩余资产进行处置，可能面临集体职工追索资产产权的风险。

风险点二：清产核资过程中的资产流失风险。厂办大集体存在相当数量无偿占用主业资产的情况。在进行清产核资时其风险表现在：其一在清产核资、财务审计、资产评估中，将国有资产“低卖高买”而造成国有资产流失；其二集体企业无偿占用的主业资产在社会化改制中流失；其三因产权转让流程控制不规范，使国有资产在资产重组过程中可能面临被侵吞的风险。

1.3 债权债务

债权债务风险包括内部风险和外部风险两方面。

内部风险主要指主业对集体企业的贷款、抵押、担保等债权可能面临不易追回的问题。考虑到这些债务成因复杂、历史沿革较长，加上相关人员先后退休，具体情况和有关证据等查实难度较大，在集体企业改革过程中如果操作不当，例如错误核销等，可能成为呆账坏账，容易造成国有资产流失。

外部风险主要指厂办大集体与第三人之间因改革操作不规范而产生债务纠纷的风险。其一，因改革过程中未及时履行债务变更法律程序而使改革后企业面临涉诉风险；其二，因改革过程中漏报或隐瞒债务，而使改革后企业甚至主业面临债权人追索；其三，因部分集体企业在对外业务合同中权利、义务、责任约定不明确，而使主业可能承担连带责任。

1.4 舆情风险

不同行业、不同地区的主办企业及其厂办大集体各有其特殊性。因此，在厂办大集体改革过程中，在改革方式、改革时机、处置方式等关键问题上，主业必然要结合自身实际情况，谨慎稳妥地作出选择。这些选择结果在符合国家有关政策精神本质的同时，在形式和具体内容上势必略有差异，以符合本企业改革所需。然而，如果不对改革方案、安置措施等进行充分的解释说明，可能引起社会舆论的误解，导致主业受到质疑和批评。

另一方面，受企业规模、经营效益、人员负担等因素影响，同一厂办大集体内不同身份、不同类别职工在具体改革措施和改革结果等方面可能存在一定差异。如果不能及时做好思想教育和解释说明工作，容易引起不同职工间的攀比、反感、抵触等负面情绪，不利于改革顺利推进和职工队伍稳定。

2 改革风险防控措施

2.1 人员安置风险防控措施

针对人员安置面临的风险，主业可考虑采取以下防控措施：一是超前制定集体职工身份识别方案，为人员分类安置奠定基础；二是完善劳动规章制度建设，事先制订并出台有关岗位定级、岗位竞聘、岗位考核等人资管理细则；三是对涉及职工安置的方案和措施等，须经职工大会或职工代表大会表决通过后实施；四是建立预留费用制度，在改革成本中提取一定比例预留费用，以应对职工在改革完成后提出的诉求。

2.2 资产处置风险防控措施

针对集体资产产权归属问题的防控措施。应当本着尊重历史、兼顾现实、合作共赢的精神，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则予以解决。关键是要区分集体企业法人所有权与出资人权益。1997年清产核资过程中，主业通常是以划拨或借款方式将有关资产界定为集体企业所有。依照条例第39条，主业向集体企业提供的扶持资金有两种处理方法：一是作为借款，二是作为投资。据此，除借款外，集体企业及其劳动者取得有关资产所有权，而主业则成为出资人。而依据条例第19条，出资人对集体企业清算后的剩余财产享有分配求偿权。况且，集体企业的经营管理实际上长期由主业负责，改革最终成本更是要由主业来承担。因此，按照18号文由主业持有净资产剩余，合理且合法。在操作层面，主业作出资产处置决定时开集体企业职工大会或职工代表大会，通过法定程序形成有关资产处置问题的决议；在实际处理资产时应充分引入社会评估、中介等第三方机制，保证资产处置行为能够依法有序进行。

针对清产核资过程中的资产流失风险的防控措施，应通过公开、公正、公平的方式进行资产评估和转让，以有效避免国有资产流失。具体操作上，可委托各地符合资质的资产评估中介机构以及产权交易机构，采用招标、拍卖、挂牌等形式进行产权转让。

2.3 债权债务风险防控措施

针对内部风险，主业应督促有关集体企业尽快制定债务偿还方案并落实还款计划，尽早追讨欠款。对因集体企业经营不善等原因确实无法偿还的，应及时进行呆账坏账的财务处理，报请有关部门冲减国有权益。有条件的主办企业也可考虑免除或部分免除其与集体企业间的内部债务，以利于更多的资产用于职工安置。

针对外部风险，主业应当首先对所属集体企业对外债权债务关系进行全面统计调查，切实掌握全部债务情况。在此基础上，严格履行债务变更法定程序，并明确由改革后企业承担原集体企业全部债权债务关系；对到期债务督促集体企业加紧偿还；对业务合同约定内容不规范的，应及时整顿，明确主业在相关合同中的义务和责任。

2.4 舆情风险防控措施

一是加强舆情监控，制定舆情风险应对预案，及时发现问题、适时采取措施。

二是积极开展对集体企业改革的宣传推广工作，与各级政府进行积极沟通，争取获得各级政府的支持和肯定。同时，加强与媒体互动，引导各类媒体正确报道和全面介绍改革工作，防止断章取义、以偏概全。

三是大力加强对集体企业职工的思想教育和改革宣贯工作，使他们充分理解改革工作和方案出台背景。畅通职工利益诉求渠道，通过多种方式倾听职工意见和呼声，对合理要求要及时予以解决。真实掌握职工思想动态，做好应对预案，尽早发现问题、及时采取措施，防患于未然。

3 结论与建议

厂办大集体改革涉及企业数量大、牵涉职工面广，可能面临的风险点多。对此，主办企业一方面要树立坚定推进改革的决心，另一方面要周密部署、精心设计，事先预判风险点并制定切实有效的防控措施预案，确保改革过程平稳有序、万无一失。同时，各级政府和社会组织也应积极配合、主动协作，支持主办国有企业切实做好各项风险防控工作。

为保障改革顺利实施，对主办企业提出如下建议：一是积极与政府有关部门沟通，争取其对有关资产处置和人员安置等方案的支持，为改革提供充分依据和优惠政策。二是推进集体职工归集工作，确保所有集体职工均能平等参与改革。三是超前制定集体职工身份识别方案，采取职工自主申报、集体企业审查、主业审核相结合的方式，对参与改革的人员身份进行界定，为人员分类安置奠定基础。四是形成企业内多部门协商合作工作机制，针对改革中可能出现的问题，由主业相关部门共同协作制定风险评估和防控方案，并在改革过程中协同监督执行有关措施，保障各项风险防控计划落实到位。

参考文献：

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