试论启动新一轮的电力体制深化改革

摘要：电力产业体制已经历了之前阶段的改革，但仍处于部分自然垄断阶段，产业内部及市场的矛盾突出。文章探讨了电子产业改革历史及改革现状的困境，如体制性缺电、电网落后等，并借鉴国外发达国家电力体制改革的相关经验，提出了新一轮电力体制深化改革的建议方案，如电力输配分离等。

关键词：输配分离；电力产业；电力体制改革

中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）36-0155-02

1 电力体制深化改革的必要性

1.1 现状剖析与改革回顾

当前中国电力工业面临一系列新问题，如在装机容量大幅增长的情况下，空有装机容量，而电厂却开工不足，原本依照巨额投资建设，电厂作为经济人，应会尽可能地开工，以获得最大利润，尽快收回前期建设成本，但由于体制限制，对于电价进行行政干预，在火力发电原材料煤的价格大幅上涨的情况下刻意压制电价，导致作为经济体的电厂不愿意开工，开工便是亏损。政府虽然为保证电价，使国有发电企业拥有特批的特价煤，并且每年通过订购会的形式去落实相关的“计划煤”，但是非计划煤煤价的飞涨和计划煤煤价的差距，已经超过了发电所能获得的利润，大量企业选择了直接卖煤而非发电从而获得盈利，这使得发电厂未能完全开工，造成了体制性缺电，空有产能而无实际发挥作用，与此同时发电企业承受着高额的亏损，并因此无法拥有资金进行投入革新，更换设备。设备落后更使得煤炭发电的污染要持续更长的时期，已有的厂网分离改革出现回潮。

从2003年开始，区域电力市场建立试点，于2004年华东区和东北区区域电力市场模拟正式运行，相关项目顺势进行，但在2006年时先后停止运营，改革停滞，2002年启动改革时，原意是使各大区域电网公司相互竞争、相互提升效率，同时分别作为主体建立区域电力市场，但是2010年国家电网将控制权回收，分拆区域公司为区域分部，使得这一构想失去了成功的基础；厂网分离后，发电企业由于竞争获得了较快的发展，投资额增加，而输配电网却没有太大改变，依然以原先的落后模式继续低速发展，这使得输配电网与电源项目之间存在着发展的严重不配套，电网建设急需投入，电力传输性能的落后导致了电力传输无法将电厂的全部产出传递到缺电的核心区域，由于电能的无法存储，导致了发电设备实际上无法全部开启输出，这也是缺电现象的主要原因之一，而电网设备未能及时更新，使得老化的电网仍然在继续使用，这也是导致停电现象频发的根本原因。

在重组行业资源时，国家刻意将发电容量控制在均衡的范围内，每一个区域的容量相近，避免发电集团在部分区域内达到垄断。为了保障行业运营平衡，其他环节不会被发电环节钳制，国家也将部分发电资产交给区域电力公司或省级电力公司控制。国家试图让发电领域形成独立发电厂、电网集团、电网备用发电资产三方相互竞争的局面。但是真实情况却是身为电力交易枢纽的电网公司控制了买卖双方的利益，拥有实际的强势，对于不同性质的电厂拥有不同的对待方式。电网在各地实际控制电厂往往超过50%，独立发电厂份额只能保持在30%左右，并且作为垄断方，电网公司往往给予下属电厂更高的电价，并且给予更多的发电机会，独立电厂为了获得发电机会和盈利电价，则需要努力与电网公司维系关系而不是投入资金在设备等方面，导致了发电企业的低积极性，严重影响了发电效率。而各种问题都指向电网公司在电力纵向产业链上的垄断势力。

1.2 新一轮电力体制深化改革的必要性

从理论上讲，随着电力技术发展，电力产业已不像是过去那么无法分割。在国际上电力产业已经具备了进行市场竞争的条件，将电力产业分为了四个环节，相互独立。从发电环节来看，尽管过去发电由于规模经济性总是大规模建厂，但是如今日趋完善的小型发电技术及分散发电技术使得原本的经济性已经不再那么高，而电力市场高涨的需求使得许多地区的需求容量都远大于此规模。而经济贸易日益频繁，发电设备产权具备着进行交易重组的能力，设备的沉没成本已经不像过去那么高昂。在售电环节，售电商的主要任务是负责向用户提供供电服务然后进行经济结算。在售电环节，不存在沉没成本且不需要考虑范围及规模经济，售电商竞争的手段主要依靠优质的服务及良好的信誉，并不存在任何壁垒，是完全可竞争市场。电力产业可通过在售电和发电两个领域里引入竞争，在输配电环节进行管制，保证电力领域有效竞争，提高电力行业整体经营效率。

2 试析新一轮改革方案

2.1 输配分离

在对输配一体化电网公司实施拆分时，可选择两种模式，国际主要选择输配产权分离，而部分国际选择输配非产权分离。输配产权分离指的是在输配电环节被拆分后，用市场关系取代原本输电网及配电网之间的内部管理关系，相互独立出来，各自成为一个市场主体。考虑到中国的实际国情，同时也为了避免改革时遇到的阻挠和过高的改革成本，先对输配环节中的经济财务进行分离，等到条件成熟时，再对产权进行彻底分离。以下通过以国家电网为目标，对分离方案及具体步骤进行举例：

首先是将目前五大区域输电网进行资产重组，组建一家国家电网的全资子公司，此输电公司的财务独立，与国家电网没有财务交叉，独立核算。同时将省级电力公司也全部改组为全资子公司，实现财务分开。子公司不可再由国家电网管辖，可以借鉴法国的监管方式，子公司由中央国资委和电监会监管，各省级电力公司由地方国资委和电监会监管。财务分开改变了原本由国家电网公司依据配额分配电力的格局，使得各子公司作为独立主体参与区域市场的交易。财务分离有助于减少改革成本，同时考察身为独立主体时区域公司是否具备良好的适应能力，为接下来的输配产权分开提供依据。

其次削减电网输配环节之间的补贴。现今销售电价是由上网电价和输电电价两个部分组成的，输配电价格相互有所补贴。一些地区的配电网由于要实行普遍义务，为了完成社会目标，在压力小的情况下被迫搭设电网，于是为了避免这些相关的配电网出现亏损，在输配电价格之间进行了交叉补贴。进行财务分离后，重新计算各方面成本，让输电价格和配电价格相互独立、结算清晰，为接下来输配产权分离铺路。同时设立专项基金解决输配分离产生的历史搁浅成本，以减少改革阻力。

最后财政独立的配电公司和输电公司都已形成，二者间补贴已经清算，输配电网已经基本分离，成为两个独立主体。将电网调度与组织电力交易的功能从国家电网公司独立出来，配电由地方电网公司负责，输电由国家电网负责，从而完成输配分离的改革。

2.2 配套完善

要进一步推进输配电改革，以建设有良性竞争的电力市场，必须对目前的电力法进行修改。打破供电公司的垄断的局面，允许电力零售商加入电力售电市场的竞争行列。中国输电网归属于中央，而配电网部分归属于地方，改革时必须梳理好相关资产关系，地方输电网交给地方，中央配电网与地方输电网相独立，形成平等关系，而非之前的上下级关系，区域与区域之间的输电网公司属于平等独立关系，运用市场交易行为代替行政行为，通过彼此竞争，优化整合资源。明确供电公司、电网公司各自的职责及经营范围，规定输配电网需要平等对待独立发电厂、电力零售商，为客户提供电力接入服务。输配电网公司本身也需要进行股权改革，引入国内外资本，从纯粹的国有转化为国有控股，建立混合多种所有制的股份结构。在公司治理上，应该从国企领导治理转变为相关利益者共同参与治理公司的局面。同时，需要将电力项目的相关关键职能都交予电监会行使权力，保障电监会具有高度的权威性且作为独立机构。而需要从各国改革中借鉴到的，是在改革进程中必然会受到既得利益集团的阻挠，维护它们的利益。只有通过立法，运用法律明确相关改革内容，使得行业前景明晰，各方才能够参与到相关的改革进程中。而电力产业改革以来，装机容量已经是过去的三倍，但是正如前文所提到的，由于电网的落后，限制了发电的荷载量，而在市场化之后，要求更高的输电容量储备，原本的电网构建会使得市场准入阻碍巨大，导致市场化竞争展开困难，所以投入更新电网是必要举措之一。在目前的情况下，政府为维持电价稳定，控制上网电价和销售电价，导致了电企的常年亏损，在改革过程中，应当放开相关限制，仅设置上限，控制价格，其余交由市场作用决定，设立梯度电价等等，让发电企业确立经营策略，重新获得活力，主动革新技术，更换设备以获得最大利益。

3 结语

国家电网改革已经进行了多年，第一轮改革具有标志性及积极作用，但是由于对于国家电网的垄断拆分不够成功，还需要进一步深化改革，解决近年来暴露的缺电等难题，借鉴国外相关经验，分步实现对电网进行输配分离，完善市场化改革。

参考文献

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[2] 于立，刘冰，于左，吴绪亮.纵向产业组织与中国煤

电关系[M].大连：东北财经大学出版社，2010.

[3] 刘树杰.进一步推进电力市场化改革若干问题研究

[J].价格理论与实践，2011.

作者简介：郑起凡（1992—），男，福州大学电气工程与自动化学院学生，研究方向：电力体制改革。