作为纠纷解决机制的行政复议制度的检讨

【摘 要】行政复议制度的功能定位是有争论的，而本文是站在一个全新的角度纠纷解决来看问题，通过解读，分析出我国行政复议制度本身的优势，存在的缺陷；在此基础上指出存在这些问题的原因；结合以上分析，探讨如何完善行政复议制度；从解决行政纠纷的角度来重新认识行政复议制度，必然会引起对行政复议的重新评价，具有重要的意义。

【关键词】行政复议；纠纷解决机制；缺陷

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）05-081-01

行政复议功能定位是多重的，主要有行政自我监督功能，权利救济功能，行政纠纷解决功能等，本文直接着重从行政复议制度作为纠纷解决机制的角度来分析行政复议制度，这是因为行政复议制度是行政纠纷解决的重要制度依赖，无论是从各国复议制度的构建经验，行政复议制度本身的性质，还是我国最新的立法方向来看都能够充分体现这一点。

一、从纠纷解决机制看行政复议的制度品质

各种纠纷解决机制不同程度地都表现出几个特征，笔者将其总结为四个信赖、一个保障、一个协调：价值、规则、裁判者、裁判程序得到信赖，强制作为保障，与其它纠纷解决体制相配合。

（一）裁判者得到信赖

裁判者能够代表公正得到信赖要求两点：裁判者一方而要中立于纠纷双方，另一方而也要有裁判的能力。纠纷双方对于法官中立地位的认可，会转变成对裁判者裁判结果公正性的信赖；对裁判者信赖的另一个因素是对裁判者能力的信赖。

（二）规则的平等性和共识性

前述各种观念和价值外化的具体表现形式就是规则，规则是纠纷解决机制运行的依据，是当事人援引主张权利，裁判者依据进行裁判的依据。我们这里暂且把规则等同于法律。作为纠纷解决依据的规则应该具有平等性和共识性，才会得到人们的尊崇和遵守。

（三）适当严格和明确的程序

人们有理由相信拥有严格和具体程序的纠纷解决机制产生公正结果的可能性远远大于哪些程序具有高度任意性和不确定性的机制。在现代，这样一套体现公正的程序一般理解为要纠纷解决过程要具有公开性透明度，要“两造具备”，又有严格的举证认证过程等等。

（四）具有一定的强制性

在各种的纠纷解决机制中都或多或少存在着强制功能，即外在的显性或潜在的促使当事人服从其裁决的力量。①在根据裁决的纠纷解决机制中，表现为规定一定的强制措施，来保障裁决所要达到的状态，即所谓外在的强制性。在根据合意的纠纷解决机制中，表现为合意诱导，是一种潜在的力量，只是这种力量相对比较弱小。

二、作为纠纷解决机制的行政复议制度存在的问题

（一）复议审查主体欠缺独立性、中立性

从宏观上看，行政复议机构独立性相当欠缺。我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构，虽表面上超脱于被申请人，但实际上它仍然是政府或者部门的内设机构，难以实现独立和中立。

从微观的角度看，行政复议机构的工作人员，因为受隶属关系的影响，作为具体承办案件的“裁判者”，是不能独立地行使职权裁判纠纷的。

复议审查主体本身缺乏中立性与独立性，再加之在现有管辖体制下，更加剧了这个缺陷，“条条管辖”、“自我管辖”以及“条块管辖”等这种基于隶属关系的管辖权分配现状，加剧了“官官相护”的可能性。

（二）行政复议审查主体缺乏专业性

裁判者要得到信赖，需要中立且就有裁判能力。我国目前的行政复议实践中，复议人员法律素养和专业能力普遍偏低，且复议人员不到位，；加之作为复议机构的政府法制工作机构也缺乏专业性，使得行政复议本应有的专业性优势得不到发挥。

（三）行政复议程序缺乏公开性与公正性

首先，行政复议以书面审理为原则，其它审查方式为例外，复议过程封闭、不透明；

其次，以效率为由未对复议程序具体规则作出全而、可操作性的规定，过于简化，特别是没有对证据制度作出规定，如证据规则的问题，复议证据种类、证据的证明能力等都没有明确规定。最后，整个办案过程过于行政化，复议案件的审查要经层层审批，这加剧了复议案件审理过程中的人为因素和影响。

（四）行政复议缺乏强制性

纠纷解决机制是需要有一定强制性作为保障的，“无论将行政复议制度的功能定位为监督、解纷还是管理，被申请人严格执行行政复议决定均无可置疑，但被申请人一旦拒绝执行或阳奉阴违，行政复议制度的权威性即遭到严重打击。”②我国行政复议制度现实中而临的复议决定难执行的问题，大大减损了行政复议决定的权威性。作为复议机关并无权处置有关责任人，也无强制执行权，使得一些复议决定难以执行，行政相对人的权利难以保障。

注释：

①王亚明，杜万松，纠纷解决机制的权威生成要素探究[J]公安学刊――浙江警察学院学报，2008（1）.

②刘东生.行政复议制度重构[D]公安学刊――浙江警察学院学报，2008（1）.

参考文献：

[1]湛中乐.论我国《行政复议法>修改的若干问题[J]行政法学研究，2013（1）.

[2]青锋，张水海行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思[J]行政法学研究，2013（1）

[3]应松年行政救济制度之完善[J].行政救法学研究，2012（2）

[4]蔡京津关于加强发展和改革系统行政复议工作的几点思考[J]天津经济，2012（1）.

[5]胡全安.改进和完善我国现行行政复议制度的若干设想[D]硕士学位论文，2009.