关于新区开发过程中失地农民安置模式的探讨

【摘 要】 从目前新区开发中的主要安置模式的利弊分析入手，结合失地农民的特点，提出了“留地集中统一建设”的全新安置模式，并对采取这一安置模式的意义与对策进行了较为深刻的探讨。

【关键词】 安置模式；失地农民；对策

伴随着工业化、城市化进程的加速，各种开发区的设立正方兴未艾，新区开发建设首当其冲的就是村民拆迁安置和就业等问题，该问题解决好将直接影响新区开发进程能否顺利推进，更关系到社会主义和谐社会的建设和全面小康社会的实现。近年来，失地农民因为征地利益引发的社会矛盾急剧上升。据统计，在全国各地土地上访案件中，70%以上因征地而引发的。目前我国已进入到了快速城市化时期，城市迅速向外扩展，农村征地量扩大，农民安置问题便十分迫切地摆到了地方政府面前。试图通过对目前各种主要的安置模式的利弊进行分析，从而探索一种可持续发展的安置之路。

1 新区开发中失地农民现行安置模式利弊分析

对待失地农民的安置，长期以来各地的安置模式主要有：货币安置、就业安置、留地安置和住房安置等形式。

1.1就业安置

招工安置是指地方政府或用地单位依据征地数量有比例地安排农转非人员就业。这是计划经济体制下的一种老办法，目前实施起来困难很大。首先是失地农民的文化技能素质不能满足用地单位的要求。失地农民择业期望与用地单位对之提供的就业岗位还存在明显距离。其次，用工单位的市场化改革与就业安置在制度安排上存在矛盾。市场化改革推动用工单位用工制度采用劳动力竞争上岗，才能提高微观组织营运效率和管理水平。竞争性的用工制度本质上排斥低效率用工方式，随着这一用工制度逐步到位，用工单位存留给征地中带有安置性质的失地农民的余地愈来愈少。失地农民就业安置困难，比例降低，说明这种安置方式已无法成为现时期农村征地农民非农转化的主渠道，需要探索新的途径。

1.2 货币补偿安置

货币安置是指政府或用地业主通过支付一定货币量置换农民使用的土地，让农民自己解决就业和生活出路。货币安置一般有两种方法，一种是一次性货币安置，即对失去土地使用权的农民一次性以发放货币额。另一种是分期货币安置，即征地单位由村级组织逐月发放生活费。

从形式上看，货币安置符合大多数市场经济体制国家征地惯例，通过土地使用权的货币置换将原农业劳动力从土地上剥离开来，通过市场机制将这些劳动力配置到非农业中去。从地方政府和用地单位意愿看，货币安置方式简便，经济利益关系一次了断不留尾巴，长远看货币成本不高，征地单位一般乐于从之。货币安置虽然有省心省力的优点，但会产生长远的问题：第一，货币安置是一种生活指向性的安排，而非就业指向性的安置，征地农民在得到土地使用权置换的生活安置费后，却被永久地推向了劳动力市场，因农民文化素质、知识水平、专业技能相对较低，真正能够找到就业岗位的并不多，留下了失业隐患。第二，货币安置着重考虑了征地农转非人员眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接，也就是农转非人员在涉及社会保障方面的福利要完全靠自己的力量解决，留有后顾之忧。第三，目前的货币安置基本上是低水平的生活安排，一次或逐月发放的生活安置费不高，并存在支付风险。从目前部分村和高新技术开发区了解到，采用分期货币安置的村级组织每月发放给农转非人员的生活费现在遇到了资金来源问题。因此，货币安置在农转非人员寻找新的就业门路、在养老医疗等社会保障、在摆脱贫困等方面留有一些后续隐患，不慎重协调会演变成社会不稳定因素。失地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质就是失业。

1.3 留地安置

留地安置是指在开发过程中，政府按照规划用途在被征用地土地中按村规模大小预留出一定比例的非农建设用地给失地农民或被征地农村集体组织。由被征地农村集体组织的农户自建房屋或发展产业等。具体地块由政府部门统一确定。留用地块要依法按征地补偿费、报批税费、建设用地折抵指标款组成的成本价办理出让手续，土地出让净收益部分全额返村。留用地由村集体按实际情况使用，但不得以土地形式转让、转卖。这是村集体经济和失地农民自我生存、自我发展的有效办法，使农民能够分享到土地开发带来的增值收益。但由于村民缺乏经营意识，以及村民意见不一，最后导致小地块式的开发，导致土地的不经济和无序开发。

1.4 住房安置

住房安置是指政府或用地单位按照一定的标准统一建设安置住房对失地农民进行生活居住安置。这种安置方式解决了农民居住问题，使农民得以安居。但没很好解决农民的生活来源问题，存在被沦为贫民库的可能。不利于社会的长期稳定和农民收入水平的提高。有些地方在为失地农民提供安置房的基础上，采取给失地农民定期定额地发放基本生活费或为失地农民办理养老保险等措施使失地农民得以安定下来，但这只能解决失地农民的温饱和基本养老问题，特别是在政府财政承受能力有限的形式下，资金来源也是一个很大的问题，至于使农民真正富裕起来就更显鞭长莫及了。

2“留地集中统一建设”安置模式的现实意义与可行性

“留地集中统一建设”是政府在被征用地土地中按村规模大小预留出一定比例的非农建设用地，由专门负责单位对留给农民的安置用地进行集中安置与统一开发建设的模式，走一条拆迁与安置相配套、建设与发展相结合、生产与生活相关联的开发安置新模式。

该安置模式是兼顾失地农民就业和长远生活保障的一种安置方式，能够弥补货币安置、就业安置和单纯的留地安置与住房安置的某些缺陷。将农民转换土地使用权获得的安置费通过统一开发项目的投资转化为生产性的物质资本，“失地”农民通过与生产性物质资本的结合实现再就业，从而抛弃“出卖土地”即失业的忧虑，避开只身进入劳动力市场竞争就业在文化技能素质方面的劣势。安置费用统一用于生产性投资较之存款收益为好，且多一份选择。失地农民即可通过生产性投资自行组织生产经营，在非农产业领域施展就业才能，也可以将生产性物质资本入股或转租，获得分红或租金收入。安置费如果投资于经营性房地产其租金收入高于存款收益，且风险较少。由于该安置模式能够实现自主就业，收益较高且稳定，这种安置方式减少了放弃土地的农民陷于贫困的可能性，减少了社会不稳定因素。将分散的安置基金集中起来用于新区建设，由村集体组织运作，壮大集体经济实力，这一优点也是开发性安置方式的制度需求。

该安置模式是一项制度创新工程，涉及项目确定、建设、劳动力安排、经营、分配等诸多方面，相对于货币安置和招工安置环节多且复杂，在推行过程中会遇到新困难。首先，人们认识上存在偏差。其次，在项目选择、确定方面需要较高的决策水平，是否有相应决策能力的人才和一套科学决策的程序以及合适的开发项目，也是该安置模式实施面临的难题。

3“留地集中统一建设”安置模式安置的对策和建议

3.1以总体规划为指导，不搞“盲目推进”

安置区建设项目的设置必须严格按照城市整体建设规划，不能单纯为安置搞项目建设，更不能违反规划搞安置建设项目，要把农转非开发性安置建设项目的安排与城市整体规划科学合理地结合起来，严禁盲目上一些不符合规划要求的低档次甚至是污染项目。在这方面，除了要加强规划宣传以外，更要从严执行规划，加强规划意识，对不符合规划要求的建设项目不审批，在项目的选择、建设、经营、管理的各个环节上把好关，不合适建设项目宁可暂缓实施。

3.2集中开发，不搞“零打碎敲”

由于农村非农用地不是一次性征用完毕，建设项目往往不是同一地块上同时推进，同时，非农建设项目的土地征用其所有权也会同属于同一个村，因而会出现一定比例开发安置用地指标如何合理利用问题。这理，必须注意在安排开发性安置用地时，要统筹兼顾模式化相对集中，成片开发。

3.3合理经营，不搞“急功近利”

实行安置模式目的在于妥善处理失地农民较长时期的生活出路。因此，必须处理好眼前利益和长远利益、个人利益与集体利益的关系。安置区集体所建成的项目如学生公寓、外来人员居住公寓、写字楼、出租厂房等房产只出租不出售，长期保留资产的所有权；市场、商贸楼等生活性物质资产也主要通过出租经营或安置失地农民就业获取收益，鼓励有条件、有能力者自主经营。不能为图眼前利益，建成后一卖了之。开发性项目收益必须处理好分配关系，在保证农转非人员正常生活、老年保障的同时，还要考虑存量资产的增值和村集体经济的壮大，力求要安置中形成的生产性资金能够长久良性循环。

结束语：失地农民安置问题是当前乃至以后长时期内一项重点、难点问题。“留地集中统一开发建设”安置模式是我国新区开发过程中目前形势下失地农民寻求妥善安置的有效方式之一，它不能也不可能替代货币安置、就业安置而成为唯一的安置形式。失地人员数量增加和原的安置方式困难增大，客观上要求探索安置方式创新，农村征地范围扩大和产业发展的多样性又现实地为失地安置方式创新提供空间。只要我们在农村征地过程中将各种安置方式巧妙地结合起来，方式方法与时俱进，就能够在加速城市化进程中保证失地农民有序流动和消除社会不稳定因素，发展提供可靠保证，为构建和谐社会作出更大贡献。

（作者单位：河北唐山市丰润建筑安装股份有限公司）