认真贯彻《行政许可法》切实提高依法行政能力

行政许可，是一项重要的行政权力，是一项依申请而发生的行政外部管理行为，它涉及政府与市场，政府与社会，行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系，涉及行政权力的配置及运作方式等等。全部的、所有的行政行为我们可以分为二类，一类是依职权的行政行为，另一类是依申请的行政行为。行政许可就是依申请的行政决定、行政措施和行政行为。依职权的行政行为一般是行政机关根据公共利益的需要，主动地去做出决定、采取措施；依申请的行政行为往往是申请人有自己的利益需求，但是他这种利益需求与公共利益有关系，与普通公众的切身利益更密切，取得行政许可，就表明行政相对人符合法定条件，可以依法从事特定活动。

一、《行政许可法》颁布实施的重要性和必要性

《行政许可法》是一部很好、很重要的法律，它的颁布实施，标志着在法律框架下塑造有限政府、责任政府、便民政府、效能政府的进程又取得了重要的建设性的进展。标志着政府对经济社会事务的管理进一步走向制度化、规范化、法制化。是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后，又一部规范政府共同行为的重要法律，集中体现了现代政府执政为民的宗旨，体现了现代政府作为“福利型”政府、“服务型”政府的理念。

贯彻《行政许可法》是全面推进依法行政，实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求，实施好这部法律，对于提高依法行政水平，加快法治政府建设，具有十分重要的意义。因此，我们各级政府、各级政府行政部门一定要从实践“三个代表”重要思想的高度，从立党为公，执政为民的高度，从全面推进依法行政，实施依法治国的基本方略的高度来认识贯彻实施《行政许可法》的重要性和必要性，切实把全面、正确地实施这部法律作为各级政府和各部门的一项重要职责，作为政府法制建设的一项重大而意义深远的任务。其重要性、必要性具体体现在：

（一）颁布实施行政许可法，是规范设定、实施行政许可行为的需要。

行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为经济社会发展的体制，主要表现在六个方面：

一是，行政许可范围不清，行政许可事项过多。在某些领域，一讲行政管理，就要审批。

二是，行政许可的设定权不明确。设定行政许可的随意性很大，甚至县、市政府也用文件形式设定行政许可。一些地方和部门还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断，妨碍统一市场的形成和公平竞争。

三是，行政许可环节多、周期长、手续繁琐，缺少必要的程序规范，群众办事很难。

四是，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。其结果是，实施行政许可后该管的事仍然没有管住、管好。

五是，利用行政许可乱收费、将行政许可作为权力“寻租”的手段。从一定意义上说，不规范的行政许可已经成为一个腐败源。

六是，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。

这些问题的存在，严重影响了政府职能转变，影响了社会主义市场经济的健康发展，在某些方面引起了人民群众的不满。因此，迫切需要对行政许可行为依法进行规范。

（二）颁布实施行政许可法，是深化行政审批制度改革的需要。

针对行政许可实践中存在的问题，从1998年开始，按照党中央、国务院的部署，各省、自治区、直辖市对行政审批制度改革进行了积极探索，取消了一批行政审批项目。但是，要想从根本上解决行政许可中存在的问题，仅靠减少审批项目是远远不够的，必须以法律的形式，确立行政审批制度改革的原则和目标，强化对行政许可行为的监督措施和责任机制，排除改革的障碍，建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度。

（三）颁布实施行政许可法，是适应加入世贸组织新形势的需要。

我国已经成为世界贸易组织的成员，遵守规则、履行承诺是应尽的义务。按照世贸组织协定的要求和我国对外承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度，中国工作组报告书对服务贸易的行政许可程序还提出了9条明确要求。这在客观上对行政许可法的颁布实施也提出了迫切要求。

二、《行政许可法》贯彻实施对政府工作产生的影响

行政许可法，对行政许可的基本原则、行政许可的设定、实施行政许可的机关、实施行政许可的程序、行政许可的费用、对行政许可事项的监督检查和法律责任等作了明确的规定。这部法律的贯彻实施，对进一步深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，保障和监督行政机关有效实施行政管理，以及从源头上预防和治理腐败，都将产生积极的推动作用。

行政许可法通过确立行政许可的立法政策，严格限制设定行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则；在政府管理与市场竞争的关系上，确立了市场优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则对防止公权力对社会经济生活和公民个人生活的过度干预，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用，促进政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，具有重要作用。

行政许可法通过对行政许可权作出规定，相对集中了行政许可的设定权，除全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会以及省级人民政府外，包括国务院部门在内的其他国家机关一律不得设定行政许可。行政许可法还规定，地方不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，不得通过设定许可限制其他地区的商品、服务进入本地市场。这些规定有利于从源头上改变行政许可过多、过滥的状况，打破行业垄断和地区封锁，强化市场的统一性，促进全国统一市场的形成。

建设以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。社会信用建设，政府守信尤为重要。行政许可法第一次以法律的形式确立了信赖保护原则，明确了公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，要求行政机关对作出的行政许可决定要保持稳定，不得擅自撤销和变更已经作出的行政许可决定，给老百姓以明确的预期；行政机关为了维护公共利益，改变行政许可，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，要依法予以补偿。这对增强行政机关的信用，密切政府和人民群众的关系，具有重要意义。行政许可法确定的一系列制度，不仅有利于促进行政许可行为的规范化、法制化，更重要的是从更深层次上促进政府职能转变、推进依法行政。

三、以贯彻实施《行政许可法》为契机，全面推进依法行政

贯彻实施行政许可法，不断改进政府管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，不断提高各级行政机关依法行政的能力和水平是贯彻实施行政许可法的宗旨和目的。各级政府一定要以贯彻实施行政许可法为契机，全面推进依法行政。

（一）行政许可法的贯彻实施，将有力地推进依法行政工作

依法行政是政府运作的基本准则。有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿，是依法行政的基本要求。对行政机关来说，行使权力的过程，也是履行职责的过程，权力与责任是统一的，享有多大的权力，就应承担多大的责任。行政许可法对行政机关违法设定行政许可，对行政许可申请该受理的不受理，该予以行政许可的不许可，不该予以行政许可的乱许可，只许可不监督以及监督不力的行为，都规定了严格的法律责任。这对确保权力与责任的统一，强化政府责任，提高政府责任意识，尽心尽职履行职责，推进政府依法行政，具有重要作用。

全面推进依法行政，要求政府机关向社会公开行政管理运作的过程，包括行政管理的主体、依据、内容、过程以及结果，使公众依法通过各种途径和形式参与公共政策的制定与执行，管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。行政许可法规定的设定和实施行政许可的公开原则和设定行政许可听取意见制度，实施行政许可的听取利害关系人意见的制度、不予行政许可的说明理由制度以及听证制度，监督检查中的举报投诉制度等，有利于保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，有利于公民、法人或者其他组织积极参与管理，促进政府严格依法行政。

（二）行政许可法的贯彻实施，将促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高

按照行政许可法的规定，行政机关要将直接管理与间接管理、动态管理与静态管理、事前行政许可与事后严格监管、加强管理与提高服务有机统一起来，充分利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查，加强对经济和社会事务的管理，提高服务水平和效率，改变经济社会事务中一出现问题就求助于行政许可来管理的现状，有利于促进行政机关改变管理方式，创新管理机制。

行政许可法按照高效、便民的原则规定的一系列方便申请人申请行政许可的制度和程序，简便、快捷的行政许可审查程序，相对集中行政许可权和办理行政许可的一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理制度，有利于行政机关树立服务意识，改进工作作风，提高工作效率。

（三）行政许可法的贯彻实施，将有利于从源头上预防和治理腐败

行政许可法通过规定设定和实施行政许可的公开原则，要求行政机关事前公布行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书示范文本，申请人可以不到现场而通过信函、邮件等方式提出行政许可申请，并对行政许可事项相应采取招标拍卖、统一考试、实地检测等方式作出规定，增加了透明度，减少了行政机关工作人员与申请人之间的私下接触，有利于防止行政许可过程中的暗箱操作、滥用权力，增强了行政机关行政行为的透明度。

行政许可法通过规定实施行政许可原则上不收费，实施行政许可不得索取、收受他人财物或者其他利益，确保权力与利益脱钩；通过对设定和实施行政许可全过程各个环节的严格监控，有利于预防和制止行政机关利用行政许可“设租”、“寻租”，从源头上、制度上预防和治理腐败。

四、思考与建议

行政许可法的颁布实施，对进一步推进并深化行政管理体制改革、行政审批制度改革，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头上预防和治理腐败，都将产生重大而深远的影响。

（一）建议各级政府、各部门认真学习《行政许可法》

《行政许可法》的专业性、政策性较强，条文内容比较复杂，只有认真学习，才能准确理解，正确贯彻执行。《行政许可法》的颁布实施，给各级政府行政带来非常大的变化，把政府置于法律之下，改变了过去在很大程度上政府给自己设置职权的情况。按照行政法的原则“无法即无行政”，而我们过去有些行政许可权是法律授权的，有相当一部分是政府自己授权，自己给自己设置职能，政府开个办公会，就可以搞许可，这种自我授权严格意义上讲是违法的。原则上地方各级人民政府和部门（包括中央的部门）一律不得独立设定许可，唯一例外的是国务院和省级人民政府可以以规章的方式临时许可，期限是一年。这从法律上程度上和观念上都带来变化，从根本上解决过去一些的问题。如果我们的各级政府和部门不能够通过行政许可法使自己变得更谨慎，还是按原有惯性工作，那么，“民告官”案件将大量增加，各级政府和部门将处于败诉的境地。因此，建议各级政府、政府各部门要加强学习，搞好培训。通过学习、培训，使行政机关工作人员全面、准确地领会行政许可法，充分认识行政许可法的实施对政府工作的深远影响，以积极的态度做好贯彻实施行政许可法的各项工作。另一方面要继续加大普法力度，我国已进入四五普法阶段，但作为行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分淡薄，仍不能积极地依法来保护自己的合法权利，还必须加大普法力度，切实增强群众的法律意识，增强他们用法律的手段来保护自己的权益的能力。

（二）不断创新行政管理方式

我们要根据十六届三中全会的精神，结合行政许可法的规定，研究制定推进政府管理创新的方案、措施、办法。一方面，按照行政许可法的规定，继续取消一批不该设定的行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，减少政府不必要的行政许可。另一方面，需要建立、完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制，在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理、公共服务职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。但对应当由政府管理同时又不宜实施行政许可的事项，要认真研究取消行政许可后，加强后续监管的措施、方法，不能因取消行政许可，出现行政管理上的“真空”；对需要继续实施行政许可的事项，也需要认真研究如何建立监督制约机制，规范行政许可行为、强化对行政许可的监督检查，把事前行政许可与事后严格监管有机统一起来，确保把该政府管的事真正管住、管好。

要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事，由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到的是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。

（三）加强有关配套工作制度的建设

行政许可法把制度创新摆在突出位置，按照便民、高效的原则，规定了一系列行政许可实施制度，其中许多是对现行行政许可制度的重大改革。比如：相对集中行政许可权制度，“一个窗口”对外制度，行政许可的统一办理、联合办理或者集中办理制度，行政许可信息共享制度，听证制度，行政许可决定中的招标、拍卖制度、行政许可决定的公示制度等。这些制度许多都需要通过具体的工作制度来落实。建议各地方、各部门结合本地区、本部门的实际，把行政许可法确立的一系列重大制度具体化，建立健全从受理申请到作出决定各个过程、各个环节、各个岗位的有关具体工作制度，完善有关工作规程，确保行政许可法确定的有关制度得到切实施行。

行政许可法确定的一系列制度，不仅有利于促进行政许可行为的规范化、法制化，更重要的是从更深层次上促进政府职能转变、推进依法行政。建议通过贯彻行政许可法，进一步改进政府管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，不断提高各级行政机关依法行政的能力和水平。

（四）强化“执法监督”，突出“程序优先”原则

没有监督的政府，最后只能是专制政府，没有监督的执法，最终只能是“无法无天”。我国执法监督，有人大的监督、政协及派的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、舆论的监督。强化监督，关键是强化监督主体的法律意识，赋于他们法律上的保障权利，使他们能够监督，敢于监督，把监督真正落实到位。

突出“程序优先”原则。是指在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的，行政主体在执法过程中也往往重结果轻过程。其实，程序是执法公正的基本保障，实体处理正确，程序违法，其结果也是行政违法。因此，我们必须按程序办事，用程序来约束行政执法人员。著名的“蛋糕法则”就充分验证了这一点：有一位母亲买了一块蛋糕，她对两个儿子说，谁切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的不能切蛋糕。这个规定使两个儿子不敢把蛋糕切大了，而是力求“一样大”。