企业改制中应注意的土地使用权问题

企业改制是以完整经营性业务和资产出资发起设立股份公司的过程。根据《公司法》第80条的规定，股份有限公司设立时“发起人可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资”。本文即是对企业改制出资资产中有关土地使用权如何处理问题进行的探讨。

国有企业长期以来形成了大量的厂房、居住房等房产，以及与房产相配套或尚未投入开发使用的大量土地使用权。这些土地往往既有生产用地也有生活用地，在企业改制资产中占有很大或相当大的比重。由于对国有企业管理的历史原因，这些土地当中，往往只有少量土地办理了出让手续，其余大多为国家划拨用地，而且还有很多土地尚未办理土地使用权证。在企业改制过程中如何妥善处理好这些土地资产，是一项政策性很强并需要具体问题具体分析的工作。

有关土地使用权的法律规定

1.《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局1998年2月17日，自1998年3月1日起施行，以下简称“《暂行规定》”）对国有企业改革过程中划拨土地使用权问题作出了如下规定：“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置”；“本规定未涉及的其他形式国有企业改革中划拨土地使用权处置的，凡不属于本规定中关于保留划拨用地方式处置的情形，均应以出让、租赁、作价出资（入股）方式处置土地使用权”。

2.《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部2003年6月出台，并于8月1日开始实施）明确规定：“协议出让国有土地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”。该最低价“不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的７０％”。

3.《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知 》（国土资发〔2001〕44号）规定，对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，在企业改制中可采用授权经营或国家作价出资(入股)方式配置土地。

土地使用权的处置原则

根据上述法律法规的规定，土地使用权的处置方式要按照企业改制的不同形式和具体情况分别对待，遵循如下原则：

1.合法合规。改制企业应将上述国家规定与企业所在地土地管理部门的当地政策结合起来，比照不同的具体情况分别按规定操作。如果改制企业擅自处置并发生土地使用权转移或改变土地用途的，国家将按非法转让土地或非法占地处罚。

2.土地使用权的作价及方式不能影响新公司的盈利能力。由于土地出让有最低价的限制，低于最低价时国有土地使用权不得出让，因此要进行充分的财务论证，考虑土地使用权的作价及方式。既要满足最低价的要求，又要避免最终作价形成土地使用权的资产摊销影响改制后新公司的盈利能力。

3.土地使用权的处置必须确保最终在权属上无争议。土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。尚未登记的，企业应向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。

4.根据生产经营的需要确定改制企业土地使用权的处置范围。一般先考虑改制后新公司必不可少的生产经营用地，其次才是生活用地。

土地使用权处置方式

根据上述土地法律法规和处置原则，在企业改制中，土地使用权可以按照以下4.四种不同方式进行处置：国有土地使用权出让；国有土地租赁；国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地。

1.土地使用权出让企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让方式处置：（1）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；（2）国有企业改组为股份合作制的；（3）非国有企业兼并国有企业的；（4）国有企业破产或出售的。

采用出让方式处置土地使用权，必须遵守《协议出让国有土地使用权规定》，按照公开、公平、公正和诚实信用的原则，国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。一般的做法是，原划拨使用土地以出让方式处置给改制后成立的新公司或新公司的下属企业，新公司或下属企业按照最低价补交出让金给改制企业所在省财政，再专项申请由省财政在一段时间内将出让金拨补给改制后新公司，主要用于增加新公司或下属企业资本金。如果是国有企业破产或出售，而且破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工；破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工；安置职工后富余部分再按照上述一般做法处理。

采用出让方式处置土地使用权的关键点，是按规定办理出让手续，有选择地将主要生产经营用地的土地使用权出让给新公司或下属企业，应缴纳的土地出让金通过政策支持转为对新公司或新公司对下属企业的资本金。目前各地政府均有推进当地国有企业改革的配套政策。如果关键点解决不了，需要缴纳的土地出让金可能由于土地数量巨大或最低价较高而数额巨大，出让方式在成本测算方面可能是不可行的。至于土地出让金是转为国有资产管理部门对新公司还是新公司对下属企业的资本金，则要根据改制后企业是国有独资、国有控股有限责任、国有控股股份公司等不同情况协商确定。

土地使用权出让方式的缺点是，有关土地需进行评估并支付土地出让金，其数额可能会非常大，在一段时间内占用公司资金；出让金转增资本金将增加新公司的净资产规模进而降低净资产收益率。但是此种方式的优点也是明显的，即符合政策规定，新公司将直接获得土地使用权，未来没有遗留问题，能减少将来的风险和麻烦。

2.国有土地租赁。《暂行规定》所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。如果改制企业拥有的划拨土地因种种原因不能处置为新公司的土地，而土地却是新公司生产经营必须的资产，那么新公司可以按照国有土地租赁的方式获得有关的土地使用权。具体做法是，新公司与原国有企业或直接与政府土地管理部门签订租赁合同。第一种情况下，原国有企业先与土地管理部门签订土地租赁合同，该土地租赁合同经出租方同意后转让给新公司，在此过程中如果改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。

根据《暂行规定》第十一条的规定，处置土地使用权涉及的土地使用权租金额的确定，以经有批准权的人民政府土地管理部门确认的土地估价结果为依据。而租金的具体标准，一般在地方政府的管理范围之内，需要与当地政府及有关主管部门进行沟通，并测算新公司采用租赁方式时的租金成本情况。租赁方式对改制后的各种企业性质均适用，都没有法律障碍。如果租金成本在新公司可以承受的范围之内，该方式将是土地使用权在有争议或暂时达不成一致意见情况下最为可行的方式。

3.土地使用权作价出资（入股）。按照《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知 》，省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资(入股)方式配置土地。因此，根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。

以土地使用权作价出资（入股）的做法是，国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新公司。该土地使用权由新公司持有，可以依照土地管理法律法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

国家根据需要，可以将一定年期的国有土地使用权作价后，授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司（以下简称“授权经营企业”）经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的“授权经营企业”，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。国有土地使用权需要作价授权经营给省属企业的，经国家土地管理局批准，由省级人民政府土地管理部门决定。

土地使用权作价出资（入股）的方式不会给新公司带来支付出让金、租金的负担，但会改变新公司的股权结构，尤其在新公司为有限责任或股份公司的情况下，将改变合作各方各自对新公司的出资金额，增大新公司的注册资本，从而增加新公司的净资产规模；同时需把土地使用权入账到无形资产，增加了无形资产未来的摊销压力。净资产规模和无形资产的双重增加将使新公司未来的净资产收益率降低。

4.保留划拨用地。企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：（1）继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变，但改造或改组为公司制企业的除外；（2）国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；（3）在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产企业的；（4）国有企业改造或改组为国有独资公司的。

如果采用保留划拨形式，改制企业需进行以下工作：（1）拟订土地使用权处置方案。主要内容应包括企业现使用土地的状况、现土地使用权证的状况、改制的形式和内容、拟处置土地的方式、价格及理由等。（2）审批土地使用权处置方案。土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门审批。（3）变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。

保留划拨用地的方式可以使新公司不必承担出让金、租金支出的压力，同时不会增加新公司的净资产规模，因此不会影响新公司的净资产收益率。有关土地也不需要进行评估，可以最大限度节省改制费用。在符合保留划拨用地的前提下，操作起来也最快。保留划拨的弊处在于，按现行政策规定保留划拨最长不能超过5年，将来仍必须解决土地使用权的处置问题，相当于将企业改制现在应解决的问题放到5年之后再去解决。不过，将来再解决问题时可以区别对待，根据不同的情况再决定采取不同的处置方式。同时，在保留划拨用地的方式下新公司对土地没有处分权，如果新公司拟将土地使用权转让、出租和抵押都受到一定的限制，必须补交土地出让金或获得当地土地主管部门批准才能进行。（作者系中国五矿有色金属股份有限公司财务部经理）