新形势下的应对之策

与发达国家尚有阶段性差异

本刊记者(以下简称“记”)：与发展土地整理较早的发达国家相比较。我国的土地整理有什么特点?

高向军主任(以下简称“高”)：首先，土地整理的目的不同。近年来，优化景观、改善自然环境成为了国外土地整理的主要组成部分。我国结合人口众多，人均耕地少的国情，突出强调了土地整理在增加面积、保持耕地总量动态平衡方面的作用。这是发展阶段的不同所致，我们现在还是以解决粮食安全问题为主。

然后，土地整理的范围不同。我国的土地整理集中在农村，主要还是针对农用地。国外已经发展到区域性土地整理，真正涵盖了田、水、路、林、村、镇的综合治理。我国部分地区，比如苏南，已经进入了这种模式；但大部分地区的土地整理还是围绕耕地进行。

再者，土地整理的内涵不同。我国的土地整理内涵更加丰富，包括废弃地、沙化地、盐碱地和未利用地的开发整理，国外主要对利用低效的土地进行整理。我们的范围应该说在一定程度上比他们广。这与我们耕地紧张、粮食紧张也有关系。

苑树印副主任(以下简称“范”)：国外的土地整理作为手段，往往服务于不同目的，比如为了修高速公路，为了改善环境，为了修建垃圾处理厂。我国更多地把目标放在提高耕地质量和增加面积这两点上。然而，土地整理的地区差异性也在逐渐显现。一些地方还停留在通过土地整理增加面积、提高质量的时候，东部发达地区的土地整理已经出现了新特点：土地整理的范围从农地扩展到村庄，地方上通过土地整理来实现城乡统筹发展，既为市区建设完成补充耕地任务，又促进了郊区的新农村建设，同时整个农业技术设施水平和农业现代化水平也得到了提高。

数量不是初衷

记：现在一些地区只重视新增耕地指标。忽视了耕地质量、土地综合生产能力，您怎样看待这一问题?

高：土地整理的目标具有多元性：增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和农村生态环境等等。单一追求新增耕地数量，不是部里的初衷。有些地方认识不到位，项目管理粗放，整理前后的耕地质量评价也不到位，造成了新增耕地质量不高，土地综合生产能力不高。

妥善解决这一问题，应当做好三方面工作：

其一，不断强化各级国土资源部门耕地数量、质量并重的管理意识。要以提高耕地综合生产能力为目标，真正实现土地整理增地、增能、增效。其二，切实加强对项目质量的控制，整理前搞好项目规划设计，实施中严格各项工程施工，完工后严把工程质量验收。其三，把土地评价作为土地整理的基础性工作搞好。应当充分应用农用地分等定级，建立一套以土地质量状况为主要依据的统一标准，为精细化评价整理前后耕地等级变化和质量差异提供技术支撑。

范：占补平衡项目不掌握细节，将来检查的时候地块定位难，边界确定难，按建设项目挂钩考核更难。应当建立起批、供、用、补统一监管的强制性的信息报备制度。受矿权审批的启发，谁想这块地用于占补平衡，就得建立标志，细化到拐点坐标，都要上报。这是管办结合，权力责任都归省里，但信息要报给我们。空间管理上全国一张图，信息上批、供、用、补统一监管。

高：想杜绝占补平衡的弄虚作假现象，政府不能又办又管，必须从运动员变成裁判员，让社会、银行的资金大量进入。要抓立项、抓实施、抓检查，利用市场利益机制让企业去投资，企业投资通过指标的买卖可以获取利益。银行对土地整理的贷款很放心，一直跃跃欲试但没有做起来，原因在于我们还没有建立起来一种有效、有偿的运作机制。

现在是政府去办，自己去补，去验收，虚假的可能性就大了。占补平衡要想落实好，必须利用利益机制。如果由政府指定区域，企业进行招投标，由政府来验收，这样就转化为市场机制了。任何公共投资都必须这样，这是规律。土地占补平衡一定要走市场化，才能够有法律的制约，制约各个层面和各个不同的利益团体。

管好用好1000亿

记：为实现2020年全国完成农用地整理不少于6.5亿亩的目标，国家每年投入1000亿。这笔巨资如何保证安全有效使用?

高：这里有两个问题。第一个问题是1000亿的投入情况。这1000亿包括四项资金：新增建设用地土地有偿使用费，这笔钱的主要用途是保障耕地总量动态平衡，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出，每年约为400多亿。第二项是土地出让金中用于农业开发的部分。应该说这笔钱也是专项用于土地整理，宜农未利用地的开发和基本农田建设，以及改善农业生产条件的土地投入。根据出让金基数计算，保守估计320到350亿。第三项是耕地开垦费，按照耕地占用的情况估算，每年在280亿左右。第四项是土地复垦费，水平很低，大概每年3到5亿。这样大数算下来1000亿。但是这1000亿不能完全叫做国家投资，有些是地方政府的投资。2020年要保证6.5亿亩的目标，我们想在这几个方面开展工作：

第一，加强各项资金的增收管理，力争足额征收。现在新增费基本到账。出让金有些城市真正用到农地开发了，比如成都；有些还是拿去做城市基础设施建设。出让金的收取使用情况，国土部门掌握得不是很清楚。中央和省级财政，国土管理等部门应该从制度构建和监督管理等方面加大征收管理的力度。

第二，强化规划的龙头作用。在修订的全国土地利用总体规划基础上，尽快修订全国土地整理、复垦、开发专项规划，并按照专项规划的总体布局，合理落实各省农用地的整理任务，利用年度工作任务及资金使用指南为具体手段，将资金优先集中投入到土地整理重大工程，重点区域，把握好资金的投入方向。

第三，及时调整各项资金收缴使用管理的相关配套政策及技术标准的制定完善；重点针对耕地开垦费，土地复垦费的征收使用，进行梳理和完善。规范土地整理项目管理的相关要求，通过构建系统的资金管理体系及完善预算、编审、财务审核、财务核算等相关制度和技术标准，预防资金的冒领、挪用和截留等风险的发生，促使各项资金按照土地整理的统一标准和规范进行投入。

第四，加强对各项资金使用的全过程监管。中央要根据各项资金的不同用途和使用责任主体，强化省级政府的管理主体地位，通过建立资金使用长效稽查机制，并且与财政审计部门形成联动，采取抽样定期核查，网络信息监管等手段，形成对各类资金事前、事中、事后全过程的监管，规范各地落实年度及总体工作任务。比如，建立资金使用拨付的信息系统，将工程进度和资金使用进度进行挂钩，加大对资金使用的安全监督，及时查处各类资金使用的违法行为，有效杜绝占优补劣、标准不一、虚假瞒报等现象的发生。

第五，做好资金使用的效益评价工作，充分发挥资金使用效益，并为资金未来投入方向提供决策支持。土地整理中心将来主要是配合业务司加强对土地整理项目，也包括对占补平衡的监管。部里计划今后每年对占补平衡补充耕地最少实施一次大规模的检查。土地整理中心负责技术标准的制定、政策研究的配合以及土地整理项目和占补平衡的督促检查，还有建设用地政策、研究。

灾后重建：第一次有特定目标的土地整理

记：国土资源部6月发出通知要求灾区各省市国土资源管理部门在保障灾后重建各项用地的同时，加强耕地保护及土地整理复垦工作。目前，我们在灾区的土地整理复垦工作进展如何?有什么全盘的打算?

范：部里119号文，对灾后重建的土地整理问题提出两方面要求。一是剥离耕作层，保护耕地，为复垦创造条件；同时要求对重建过程中一些被破坏的土地，掩埋、淹没、冲毁、破坏田间基础设施的土地，及时进行复垦；对当时救灾的临时用地和周转用地，及时进行复垦。

重建开始后，国土资源部向国务院上报了《汶川地震灾后重建的土地利用规划》，土地整理复垦是这一规划的重要部分。鉴于灾区面积较大，土地复垦的任务很重，首先必须解决民生问题。汶川地震是新中国成立以后破坏最严重的地震，人民的生产生活受到严重损害。在人口不迁移的前提下，配合人口规划，应该保有一定数量的耕地。然后要突出土地整理在重建过程中统筹安排农民、农业、农村的功能。再者是保护资源，恢复耕地。这是我国第一次有特定目标的土地整理，用土地整理手段来综合解决灾区重建的各种问题，有着特别的意义。

国务院的灾后重建计划是三年，鉴于土地整理复垦的特殊情况，规划目标完成时间延后一年。灾区总规划面积是245万亩，需要恢复的是188万亩，恢复的临时用地大概是10万亩，恢复因灾形成的废弃地等大概是44万亩。部里从119号文到这个规划，总的思想是一脉相承的。时间方面，最后一年主要把重建的工矿、周转用地和临时用地进行复垦；资金方面，中央分成的新增建设用地有偿使用费向这里倾斜。让农民自己恢复一些易于恢复的耕地，一来节省时间，二来可以给农民适当的资金补助，体现了国家的支持。对于少量骨干工程，由国家招投标。

规划纲要的新要求

记：目前，《全国土地利用总体规划纲要》新鲜出炉，在您看来，土地整理应该怎样适应这一纲要?

高：土地利用规划纲要对土地整理明确了几项新要求。第一，明确了2006年到2020年土地整理的目标，纲要提出，规划期间，田、水、路、林、村综合整治和建设用地整理要取得明显成效，新增工矿废弃地实行全面复垦，后备耕地资源得到适度开发，新增耕地367万公顷。第二，提出了国家土地整理的重大工程。围绕耕地保有目标和落实建设用地占补平衡的法定目标，分给各省的指标，叫做义务量；义务量之上，根据资金及后备资源情况，再另行安排的是计划量。对国家重大项目工程补充耕地的义务量经国务院批准，通过实施土地整理重大工程在全国范围内统筹安排，比如近期启动的吉林西部的405万亩整理项目，宁夏、河南和黑龙江也有重大项目在计划之中。第三，高度重视基本农田建设和补充耕地的质量。第四，完善土地整理复垦开发的利益调节机制，建立耕地保护的经济激励机制。

为适应这四个要求，土地开发整理应做以下几方面的改变：第一，坚守18亿亩耕地红线，加大土地整理补充耕地力度。确保补充耕地的质量，合理调整农用地结构和布局，全面完成规划所确定的补充耕地的任务，提高农业生产能力，保障国家粮食安全。第二，加大存量挖潜，促进土地集约节约利用。推进城市建设用地的增加和农村建设用地的减少相挂构，积极盘活建设用地存量，积极拓展未利用地、废弃地利用的空间，有效保障科学发展的用地需求，稳步推进农村建设用地整治，按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则，开展田、水、路、林、村的建设，加强空心村的改造。第三，建立基本农田的公共投人制度，加大财政对粮食主产区和基本农田保护区的扶持力度。积极推进基本农田保护区的示范建设，加强对占用补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到占用耕地质量的，按照质量折算来计算补充耕地。第四，按照纲要规定组织实施国家重大工程，比如粮食主产区基本农田整理、西部生态建设地区土地整治、重点煤炭基地土地复垦等。第五，完善土地整理的制度。建立健全国家重大土地整理工程的实施机制，落实建设占用耕地的法人责任制，健全耕地保护的经济激励机制，进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的管理，确保收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出，充分利用经济手段积极拓宽资金渠道，积极引导社会资金用于补充耕地。