全面推进生态建设和环境保护

内蒙古的生态区位独特，既是生态环境脆弱区，也是生态前沿区，更是生态屏障区。内蒙古横跨中国的东、中、西部，紧靠华北、京津、东北等地区，其沙漠化、水土流失等，可借助风力、水力等迅速地、直接地蔓延或影响至上述地区，特别是威胁首都北京的生态安全，故内蒙古是生态前沿区。如荒漠化土地为61.77万平方公里，占自治区总土地面积的52.2%；沙化土地总面积41.47万平方公里，占自治区总土地面积的35.05%；全区具有明显沙化趋势的土地面积为17.79万平方公里，占总土地面积的15.04%。截至2010年，全区土壤侵蚀面积达79.25万平方公里，占全区总土地面积的87%，其中水力侵蚀面积15.02万平方公里，风力侵蚀面积59.46万平方公里，冻融侵蚀面积4.77万平方公里。由此可见，内蒙古是我国生态环境脆弱的区域，也是相对恶劣的区域。内蒙古广阔草原及绿色森林是我国北方重要的生态安全屏障，维护和建设好这条生态防线，关乎国家的生态安全和各族人民的共同福祉。

因此，内蒙古全面推进生态建设和环境保护，有效实施重点生态保护与建设规划，大力推进重大生态工程建设，加强重点区域、流域生态建设和环境保护，实现生态环境恶化趋势得到有效遏制、治理区明显好转的目标，构筑以草原和森林为主体的生态系统良性循环、人与自然和谐相处的国家生态安全屏障，是非常重要又迫切的战略任务。

一、加强草原生态保护与建设

2000年以来，国家相继实施了京津风沙源治理工程、退牧还草等工程，拉开了草原生态保护与建设的大幕。“十五”期间，全区草原建设总体规模年均达8219万亩，比“九五”期间年均增加4575万亩。“十一五”期间，草原建设总规模5亿亩，禁牧休牧面积7.8亿亩。近年来，内蒙古草原生态保护与建设取得了一定的成效，但草原退化沙化及草原生态环境总体恶化的态势仍然在延续，草原生态保护与建设任重而道远。

为此，《意见》中提出，要有效推进草原生态保护与建设，在全国退牧还草工程建设中继续把内蒙古作为重点。自2003年，国家正式启动了退牧还草工程，通过休牧育草、划区轮牧、封山禁牧、舍饲圈养等措施，保护与建设草原，恢复草原植被。如“十五”期间，退牧还草工程在内蒙古的建设总规模为11000万亩，其中禁牧面积4000万亩，休牧面积6600万亩，划区轮牧面积400万亩。目前中央批示，加大退牧还草工程实施力度，延长实施年限，适当提高补贴标准。这对草原生态的恢复、改善有重要的意义。

《意见》中强调，要全面落实草原生态保护补助奖励政策，严格执行草畜平衡、休牧轮牧制度，对严重退化、沙化草原实行禁牧。2010年10月，国务院决定2011年起，在全国8个主要草原牧区实施草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年投入134亿元用于草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补助和牧户生产性补助等。按照国务院的安排，我区共有10.2亿亩草场被纳入补奖范围，每年投入40.4亿元，连续投入5年。2011年6月16日，草原生态保护补助奖励机制在自治区正式启动，按照禁牧每标准亩6元、草畜平衡每标准亩1.5元等给予补助奖励。这一广大牧民和干部期待已久的生态保护补偿制度实施后，必定会取得显著的生态效益、经济效益及社会效益。

这是对内蒙古草原生态保护与建设的新工程，其启动实施必将对内蒙古草原生态的改良、草原文化的传承、草原牧区生态经济社会的协调持续发展起到重要的作用。《意见》中明确应探索并建立基本草原保护制度，研究制定草原征用占用补偿标准，依法征收草原植被恢复费，还要推进草原牧区基础设施建设，因地制宜地发展设施畜牧业和人工草场，稳妥实施生态移民，大力培育后续产业，进一步提高草原防灾减灾能力，加大草原防火和病虫鼠害防治力度。推进草原生态保护和治理的技术研究与应用，加强草原生态监测监理体系的建设，加大草原管护力度。到2015年基本实现草畜平衡，草原植被覆盖度达到43%；到2020年草原植被覆盖度进一步提高，草原牧区总体生态环境状况明显改善。

二、强化森林生态保护与建设

通过坚持不懈的森林生态建设，目前内蒙古实现了森林面积、蓄积持续“双增长”。2010年，全区完成营造林面积65.78万公顷，其中人工造林23.02万公顷、飞播造林7.9万公顷、封山育林34.86万公顷；到2010年末，全区森林面积为2366.67万公顷，森林覆盖率达20%。但是，我区森林生态保护与建设的任务仍然艰巨。

为此《意见》中提出，要继续实施天然林保护和“三北”防护林工程，巩固退耕还林成果，支持人工造林和森林改造培育。1998年，内蒙古开始实施天然林资源保护工程，主要通过全面禁止黄河中上游地区天然林的商品性采伐和大力调整重点国有林区的木材产量等，来解决天然林资源的休养生息和恢复发展问题。自治区黄河中上游工程区7个盟（市）35个旗（县、区）全面停止了天然林商品性采伐，重点国有林区及岭南八局木材产量已于2003年如期调减到位，由工程实施前的432.3万立方米调减到现在的200万立方米左右；全区共完成公益林建设任务2000万亩左右，有效增加了灌木后备森林资源储备。2000年国家实施退耕还林工程，工程建设涉及全区12个盟市，96个旗县，830个乡镇苏木，8731个行政村，149万农户；仅2007年，国家就在自治区投入退耕还林工程建设资金22亿多元，退耕人口人均412元。“三北”防护林工程的实施，内蒙古一直是建设的重点。继续开展这些重大生态工程的建设，坚持人工造林和森林培育，进一步巩固及放大生态效益，是内蒙古生态环境持续改善的重要保障。

《意见》中提出，在林区逐步实施“代木能源”工程，实施森林草原固碳增汇技术示范工程，是新的森林生态保护与建设工程。《意见》中强调，要继续实施森林管护中央财政补助政策，将自治区符合规定的国家级公益林纳入中央财政森林生态效益补偿范围。《意见》中要求，推进大小兴安岭生态功能区的生态保护与建设，加快实施《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（2010-2020年）》。还要加大重点湿地保护与恢复力度，严禁湿地开垦等破坏性活动，逐步扭转湿地萎缩趋势。加强林地管理，严禁毁林开荒，提高森林防火和有害生物防治能力，加强大兴安岭寒带生物基因库保护和建设。到2015年全区森林覆盖率达到21.5%；到2020年森林覆盖率进一步提高，生态状况明显改善，主要生态系统步入良性循环，可持续发展能力显著提升，形成生产发展、生活富裕、生态良好的现代化内蒙古新局面。

三、加大矿产开发的生态治理，加强土地复垦，加强开发过程中管理

矿产开发主要环境问题为地表沉陷、植被破坏、水土流失、地下水位变化、引发供水与下游生态用水矛盾、引发风沙。矿产开发应重点解决好大气污染防治、水环境保护、植被恢复等问题，加强废矿石、煤矸石安全处置和综合利用。目前，重点需要开展矿产资源开发的生态环境监察，落实企业生态环境保护与恢复的责任机制，规范开发建设活动，保护生态。

矿山的管理急需建立矿山地质环境恢复治理分类管理机制、土地复垦与植被恢复机制。为此，应建立完善矿山地质环境恢复治理的政策激励机制，加快矿山地质环境恢复治理进程；严格执行矿产资源开发利用的土地复垦准入管理，严格落实土地复垦方案审查制度，严格实施土地复垦方案，采取有效措施，最大限度减少土地面积、降低破坏程度，切实保护耕地特别是基本农田，努力实现边开采、边保护、边复垦，加强开采过程中的生态监管，防止环境污染。

国家实施差别化产业政策，优先在内蒙古布局建设具有比较优势的煤炭、电力、煤化工、有色金属生产加工等产业，支持呼伦贝尔、锡林郭勒和鄂尔多斯等重点煤电基地建设。对富铝煤、富锗煤、焦煤和无烟煤等资源实行保护性开发。

要求自治区强化资源开发的环境监管力度，严格矿业权审批权限，建立健全资源型企业可持续发展准备金、矿山地质环境治理恢复保证金和生态恢复保证金制度，优化兴安、赤峰、锡林郭勒等地区的水煤资源配置，有序发展煤电、煤化工、有色金属加工、装备制造、农畜产品深加工等产业，全面推进采空区、沉陷区治理、植被恢复和尾矿库安全闭库，支持矿区棚户区改造和转产转业人员安置，加强危险废物全过程规范化管理。

四、加大沙地沙漠和水土流失治理力度

近年来，自治区荒漠化及沙化加剧的势头稍有缓减，水土流失治理也开始受到重视。据监测，2004年我区荒漠化土地比1999年减少了2400万亩，2004年至2009年自治区沙化土地减少了1253平方公里。截至2010年底，全区累计治理水土流失面积11.02万平方公里，已有的水土保持措施每年可保持土壤11万吨左右。但是，相对于自治区庞大的沙地沙漠和水土流失面积，以往的治理成效可谓杯水车薪，进一步加大沙地沙漠和水土流失的治理刻不容缓。

为此《意见》中提出，要加强沙地沙漠综合治理，在京津风沙源治理工程建设中继续把内蒙古作为重点。2000年国家启动了京津风沙源治理工程，该工程在内蒙古涉及4个盟市36个旗县，以牧区及半农半牧区为主，工程实施以来，通过围栏封育、飞播牧草和人工草地、青贮窖的建设，以及禁牧舍饲料粮的补充，提高了项目区饲草料的保障程度和抵御风险的能力。进一步加大京津风沙源治理工程的建设力度，对内蒙古沙地沙漠综合治理的意义重大。

《意见》中专门安排了新的沙地沙漠治理工程，如启动重点地区防沙治沙专项治理工程和沙化土地封禁保护区建设，推广实用技术和模式，鼓励发展沙产业；实施阿拉善生态绿洲保护与治理工程。《意见》中强调要加大水土保持重点工程建设规划实施力度，启动黄土高原综合治理工程，以多沙粗沙区为重点，实施黄河沿岸十大“孔兑”综合治理；加强江河源头地区水土保持和嫩江、辽河流域黑土区及中小河流水土流失治理，提高水土流失监测能力。

五、坚持可持续发展，减轻生态压力，促进生物多样性保护

内蒙古位于京、津的上风、上游区域，是我国东北地区重要的地表水源头区，是抑制大气污染和风沙的天然屏障，是缓解酸雨的重要廊带，是黄河中上游水侵强烈区与调汛区，是重要的生态碳汇地，生态区位极为重要，维系着北方的生态安全。主要受水份条件的影响，内蒙古从东至西形成森林、草原、荒漠分布带。养护水源是内蒙古的发展主题，保护好现有的河流湖库水质安全，保证生态用水得到落实，实行“保护与建设并重、保护优先”的战略，加强对重要生态功能区的保护保育，实施生物多样性保护，才可作为保证内蒙古可持续、稳定发展的基本条件。

《意见》中要求构筑祖国北方生态屏障的生态保护战略。按照《内蒙古自治区主体功能区规划》（2009-2020年），针对国家和自治区确定的限制开发区，实施“减轻压力、休养生息”的方针，建立水源涵养型、防风固沙型、水土保持型和生物多样性保护型等重要生态功能保护区。推动地方落实生态功能区划，加强生态功能保护区管理机构、管理机制与制度建设，发挥生态功能区划对资源开发和建设活动的引导和约束作用。

内蒙古草原历史悠久，但经过多年自然与人为因素的扰动，草原生态系统植被覆盖度降低，生产力下降，物种减少；土壤结构简单，养分降低，水土流失加重；系统对外界环境的变化敏感，抗干扰能力降低。

《意见》中要求逐步建立与区域生态承载力相适应的产业结构，降低对生态环境压力，要求以草定畜，加强饲草料供给能力，实现农牧业结构由种植业主导型向养殖业主导型的转变，实行阶段性禁牧休牧制度，缓减草原压力，把生态建设与农牧业结构调整、增加农牧民收入、扶贫开发、生态移民等紧密结合起来，建立生态保护与建设的长效机制，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。《意见》中也要求深化农牧林业改革，稳定农村土地和草原家庭承包经营责任制。按照依法自愿有偿的原则，规范引导农村土地、草牧场承包经营权有序流转，稳妥推进农牧业规模化经营。深化农垦体制机制改革，建立有利于现代农业发展的经营管理制度，将国有农牧场纳入强农惠农政策范围，逐步实现垦区与地方的资源共享，支持垦区企业集团和国有农牧场发展。以上措施对保护好草场资源，走持续发展的道路，保障社会的进步极其重要。

内蒙古拥有多样的生态环境，包括大兴安岭北部寒温带针叶林生态区、大兴安岭中南部落叶阔叶林－森林草原生态区、内蒙古高原中东部草原生态区、内蒙古高原荒漠草原生态区、内蒙古高原中部草原化荒漠生态区、内蒙古高原中西部――山北荒漠生态区、黄土高原生态区、东北平原农业生态区。生物多样性及环境敏感区域主要分布于大兴安岭山地、阴山山地、西鄂尔多斯――东阿拉善区、贺兰山山地、额济纳绿洲以及乌梁素海等较大湖泊湿地、森林、中部、西部和南部草原区。目前85%的陆地生态系统类型，85%的野生动物种群，60%的高等植物群落，30%的天然林，40%的河流、湖泊、沼泽湿地，以及国家重点保护野生动物物种的主要栖息地和珍贵树木的主要分布地都已得到有效保护，并取得了一定的成效。但由于气候干旱和经济发展的人为活动对自然生态的影响，内蒙古的生态系统和生物多样性的保护仍亟待加强。

保护大自然，保护生物多样性，就是保护人类自身。因此应继续加强湿地、野生动植物保护及自然保护区建设，有效保护生物多样性，进一步建立和完善自治区生物多样性保护体制与机制，强化生态系统、生物物种和遗传资源保护能力，实现保护和可持续利用生物多样性的目标。《意见》中提出对呼伦贝尔草原草甸、科尔沁草原、阴山北麓草原等重点生态功能区保护与建设工程的建设。

《意见》中提出坚持节约资源保护环境，树立绿色发展理念，加强生态建设和环境保护，开发利用低碳技术，推广应用低碳技术，实施森林草原固碳增汇技术示范工程，控制温室气体排放，利用市场经济有效地减轻生态压力，促进生物多样性保护，提高生态文明水平，既反映了生态系统保护的价值，也为保护与示范指明了方向。

六、加强环境综合整治

在自治区经济快速发展、环保工作基础薄弱的情况下，内蒙古以污染减排为中心，着力加强环境保护，积极推进污染防治。目前，全区环境质量明显改善，主要污染物减排成效显著，重点流域治理扎实推进，环境监管能力大幅提升。

流经内蒙古的黄河、松花江、西辽河与海滦河河段水污染防治工作得到扎实推进，断面考核全部达标；开展了城市环境综合整治，保护建设饮用水水源地，排查治理环境风险隐患，全区环境质量得到明显改善。

内蒙古国土面积广阔，开发建设用地不足国土面积的2%，在现有的污染物排放水平下，绝大多数地区的环境空气质量都优于一级水平，基本保持在清洁的背景水平内。农村牧区、自然保护区和传输出界的空气质量基本优于一级水平，区域环境重点是在城市、工矿区及规划建设的工业基地。

内蒙古水环境质量总体较好，且多位于大江大河的上游。区域的水资源主要分布在东部地区，多年来，东部区域经济发展滞后，工业化处于起步阶段，而水环境容量则东北区域有优势。目前流域的水环境问题主要是支流的污染，饮用水的安全及湖泊碱化、富营养化问题。

《意见》中针对性地提出，要加大黄河、辽河、松花江、海河等重点流域水污染防治力度，推进水污染防治项目建设，同时强化水功能区和入河排污口监测，健全监督管理体系。

乌梁素海是世界范围内半荒漠地区极为少见的具有很高生态效益的多功能湖泊，具有重要的生态功能，不仅是河套灌区的惟一受纳水体和排水通道，也是黄河枯水期主要水源补给库，在当地社会经济发展与生态环境保护中占有十分重要的地位，具有重要的科学研究价值。乌梁素海生态安全问题曾得到国务院总理的批示，要求研究解决乌梁素海的生态安全问题，近年来，由于黄河水调蓄水量的不断减少，水质开始不断恶化，大部分湖区的水质处于劣五类水平，而且2007年湖面出现大面积的黄苔，形成了严重的生态灾害。《意见》中提出开展乌梁素海综合治理，提高生态用水保障程度，严格控制污染源，关键要保证在黄河汛期的调水量，增大乌梁素海的泄洪量，提高湖泊的水文更换能力。应多部门协同努力，加大春汛、秋汛期的补给水量，严格控制污染源，清污分流。

多年来，城市的集中供热、热电联产为提高城市的文明水平，控制城市污染起到了重要的作用。为建设文明洁净的城市，《意见》要求积极推进重点城市大气污染防治工程建设，支持燃煤电厂和工业锅炉除尘脱硫脱硝，发展集中供热，防治机动车尾气污染。鼓励城市发展背压机组实现集中采暖，允许符合条件的地级城市发展大型热电联产。

七、切实做好节能减排工作

2010年万元GDP能耗比2005年下降了22%以上，达到了国家要求。2010年全区二氧化硫和化学需氧量排放水平分别为139.41万吨和27.51万吨，比2005年下降4.25%和7.47%，全面完成国务院对自治区下达的3.8%和6.7%减排目标。

内蒙古是我国的能源基地之一，要保证工业及城市持续发展，就应增大污染治理的力度，通过电厂的除尘、脱硫脱硝，通过炉窑的治理，继续节能减排，为今后的发展提供空间，为我国节能减排目标的完成贡献力量。《意见》中提出要大力实施重点节能工程，支持高载能行业节能改造和重大节水技术改造工程建设，加快淘汰落后产能，推行清洁生产，推广应用低碳技术，控制温室气体排放。《意见》中强调要积极发展循环经济，开展循环经济示范和主要污染物排污权有偿使用和交易试点工作。这将有效推动节能减排工作。

八、以环境容量为依据，加强区域性环境管理

内蒙古大部分地区土质为钙质壤性，大气中气溶胶偏碱性。随风输送的大气干沉降物及降水沉降物均呈偏碱性，这对平衡华北地区降水中的酸性物质有利，对保证生态安全起到了重要作用。近年的环境监测结果显示，内蒙古境内从未发生过酸水，这与这种典型环境地质特征有关。内蒙古目前的发展水平，环境空气质量除局部略差外，大部区域基本上保持在安全清洁的水平。

为保证内蒙古地区的正常发展，应给予合理的排放量指标；要实现内蒙古更好更快地发展，就需要在合理布置生产力的条件下，充分规划利用环境容量，为工业文明的发展提供条件。《意见》中指出，可以按照国家节能减排总体要求和环境容量，综合考虑经济发展、产业结构调整和能源供应等因素，合理确定内蒙古节能减排指标和主要污染物排放总量，这种因地制宜的政策，为进一步发展提供了契机。

经过科学测算，内蒙古大气污染物环境容量为：二氧化硫266.4万吨，氮氧化物452.7万吨，是目前排放量的2倍左右。内蒙古全流域环境安全承载力下化学需氧量允许排放量为94万吨/年、氨氮为4.25万吨/年。而这些环境容量主要集中在东北水资源丰富的地区，目前内蒙古的污染物排放量化学需氧量大约为27.4万吨。因此，只要合理划分控制单元，强化科学管理，合理布局生产力，进行区域联防与流域整体保护，落后的地区环境容量有空间，可以合理增加排放指标。

排放权也是环境权益的一种，也可以说是一种发展权，调查内蒙古各盟市的经济发展与污染物排放量的关系可以发现，地区的GDP与区域的污染物排放量基本是成正比的。要想内蒙古更好更快地发展，促进地区经济社会发展，污染物排放总量指标也应根据环境容量给予增加，尤其是对那些工业水平较低的盟市。

九、相关对策措施

（一）要按照优先保护、积极治理的原则，加大生态环境保护与建设力度，逐步提高生态自我修复能力，继续实施好京津风沙源治理、退耕还林、退牧还草、天然林保护、“三北”防护林、水土保持等生态建设重点工程，特别要有效提高工程建设的效果。在国家各大生态工程的建设中，内蒙古既要执行国家的一般要求，认真学习先进地区的典型经验，也要积极探索与当地自然地理与人文环境相适应的具体的生态工程建设模式及其实施办法和措施，使得国家生态建设项目与当地的实际相融合，大大提高国家生态建设项目实施的效果。

（二）草原牧区，要进一步完善退牧还草等生态工程的实施办法，有效贯彻执行国家、自治区对草原生态保护的奖励补助政策，对少数重度退化沙化的草原要实行封育、休草、禁牧的办法，对大多数草原要实行轻度利用、草畜平衡的办法，从而有效保护、科学恢复、合理利用草原资源，提高草原生态经济系统的生态与经济效益。工矿区域，可能因开矿、建厂引起原生植被的破坏，应选择抗逆性强的草种及树种，采取切实可行的办法，大力开展以育草为中心的植被营造与恢复活动，争取实现矿产资源开发与绿色植被建设同步进行，经济效益与生态效益及社会效益同时提高。荒漠化和水土流失区以及农田、铁路、公路等的周围，要大力开展乔、灌、草相结合，带、片、网相协调的绿色植被防护体系建设，逐步改善生态环境，有效遏制生境恶化的势头。

（三）要确立保护生态环境也是发展，生态环境保护和建设就是发展生产力这一重要理念，真正建立起矿产开发、资源税、工业碳置换交易生态补偿资金。大力推进生态建设投资的多渠道、多层次、多方位，努力建立生态环境保护与建设多元化投资体制，弥补各级政府生态环境保护与建设专项投资的不足。

（四）要确认自然资源及环境的价值，将自然资源和环境因素纳入国民经济核算体系，坚持可持续发展，增强可持续发展的能力和储备，提高环境资源承载力和价值。

（五）建立和完善农田、森林、矿产和水源等的生态补偿机制。特别要落实实施草原生态补偿制度，进一步调动广大牧民建设草原、保护草原的积极性和创造性。确定科学合理的补偿办法及补偿标准，对草原牧民给予经济补偿，从而理顺草原生态功能维护者与草原生态效益享受者以及政府等相互之间利益关系。

（六）对水资源、森林资源、草原资源、耕地资源、生物多样性和气候变化、水土流失、农业污染和工业及生活污染、土地荒漠化以及防灾减灾、应急救援等，及时做出监测和预警。尽快制定草原监理、水务监察、森林保护、渔政管理等与生态环境保护与建设有关的管理制度，健全机构、充实队伍，提高其装备水平和人员素质。尽快建立生态环境预警制度，形成生态环境监测和灾害预警体系，积极推进环境基础性工作，为生态环境保护和建设提供全面详实的科学依据。

（作者系1.内蒙古社科院牧区经济研究所所长、研究员；2.内蒙古环科院战略规划所所长）