中央银行独立性、责任性与通货膨胀目标制

摘 要:近年来不少学者提出,我国货币政策应转向通货膨胀目标制｡我国现行的政策实际上正是一种隐性的通货膨胀目标制,20世纪90年代以来所发生的几次通货膨胀偏倚很大程度上是由于央行的独立性不够｡鉴于通货膨胀目标制并不能解决当前我国货币政策调控中的问题并可能带来更多的问题,今后货币政策改革应坚持由直接调控向间接调控､由数量型调控向价格型调控的转变思路,在提高央行独立性的同时,增强其责任性并提高货币政策的透明度｡

关键词:中央银行独立性;通货膨胀目标制;通货膨胀偏倚;责任性;透明度

中图分类号:F820.5 文献标识码: A 文章编号:1003-3890(2008)12-0050-06

一､引言及文献回顾

一般而言,通货膨胀目标制是指中央银行直接以通货膨胀为目标,对外公开通货膨胀目标,以此规划货币政策操作的货币政策制度(钱小安,2002)｡自从20世纪90年代兴起以来,这种制度在很多国家付诸实施,近年来也日益引起中国学界的关注｡

通货膨胀目标制究其根本是货币政策的一种实施方式｡关于货币政策到底应该按规则还是相机抉择,国内外学者有相当多的研究,但至今仍是众说纷纭｡自从货币主义的“单一规则”的政策效果随着金融创新的发展变得不太显著后,Taylor规则､McCallum规则､通货膨胀目标制开始引起广泛的关注｡Svensson(1998)在对工具规则和目标规则区分的基础上指出,有弹性的通货膨胀目标是对更加系统化､优化货币政策的承诺｡中国学者贺力平(1998)分析认为,通货膨胀目标制是“基于规则,适度相机抉择”,该制度将政府的行为置于原则基础上,同时相机抉择必须是小范围内的､小幅度的､带有“愉快的意外”｡正因为有这些理论探讨加上现有不同类型国家实行通胀目标制的成功经验,不少学者对货币政策转型日益关注,并对通货膨胀目标制在中国的运用进行了深入的分析｡

旗帜鲜明地指出中国当前就应该实行通货膨胀目标制的学者不太多｡李扬､周素芳(2002)认为,货币供应量已不太适合作为中国货币政策的中介目标,利率在经济中的作用会随市场化进程的推进而越来越重要,采用利率充当货币政策的中介目标还不如直接采用“通货膨胀目标制”｡奚君羊､刘卫江(2002)认为中国目前货币供应量目标缺乏有效性,以通货膨胀目标制取代货币供应量目标将是中国货币政策目标的合理选择｡

也有学者明确指出中国当前不宜实行通货膨胀目标制,卞志村､丁唯(2006)构建了一个模型框架并用中国的数据检验,其结果表明该制度在当前中国的货币政策实践中并不适合｡柳永明(2002)通过回顾通胀目标制的理论与实践,认为经济增长与发展是广大发展中国家的首要任务,发展中国家实行通胀目标制的技术存在困难,并且发展中国家货币政策的作用有限,故不宜实行通货膨胀目标制｡

更多的研究是从短期和长期两方面来考察该制度应否在中国实行,基本上认为短期内中国实行该制度条件不足,会有很大风险,应等到将来经济发展到一定程度时再采用该制度｡杨柳勇､庄培(2004)通过分析韩国实施通胀目标制过程中的一些做法,认为虽然中国目前还不具备实施该制度的条件,现在就开始谈论通胀目标制的实施问题还为时尚早,但是我们仍然可以总结其先进经验｡贺力平(1998)认为从长远观点看,中外货币政策的“共性”会越来越多,基于发达市场经济的宏观理论模型(此指通胀目标制)的借鉴意义也将越来越大｡艾洪德､武志(2005)认为大多数发展中国家采纳通货膨胀目标制的基本前提条件尚未具备,但随着制度的不断完善及市场体系的不断健全,特别是随着经济的积累,该制度对处于较高发展阶段的国家来说将是一个极具吸引力的选择｡

笔者认为,货币政策的转型首先要考虑转型前后两种制度运作效果的差异,如果现行政策实施的效果在很大程度上与通货膨胀目标制相似,所发生的几次通货膨胀偏倚是由于央行独立性不够,且后者不一定能解决当前政策中遇到的问题,并可能带来更多的问题,那么,我们就应坚持当前的政策,在提高央行的独立性的同时,找出当前政策运行中问题的原因并加以解决｡其次,转型后的制度即通胀目标制的优点如央行责任性很强､货币政策透明度很高并非一定要在它的框架下才能实行,中国在当前的政策框架下也应该而且也完全可以采取措施来实现后者的优点｡

二､“保守的(Conservative)”央行与通胀率稳定

货币政策的目标一般包括充分就业､物价稳定､经济增长和国际收支平衡｡不同社会制度､不同经济环境下各国会各有侧重,有的追求多重目标(如澳大利亚央行),有的追求单一目标(如欧洲央行)｡“保守的”中央银行(如欧洲央行)只关注通货膨胀率,而不会在稳定经济方面采取积极的政策,因为它担心过于强调稳定经济可能有损于其政策的可信度｡《中国人民银行法》明确规定中国货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长｡在这个意义上,是否可以认为中国央行是“保守的”中央银行呢?表1可以清楚地说明问题｡

我们大致可以分两种情形进行分析:第一,通胀率三次大幅上升的时期｡1993-1995年,通货膨胀率一直处于超高位,与此同时,GDP增长率从14%下降到10.9%,央行的操作是两次上调一年期存款利率､三次上调一年期贷款利率｡不难看出,央行的货币政策主要针对解决由通货膨胀率加速带来的风险,对经济增长率下降的关注不是很多｡2004年GDP增长率保持稳定,通胀率却大幅提高,由2003年的1.2%上涨到3.9%,央行的反应是上调存贷款利率各27个点来抑制通胀｡2006年以来GDP增长率保持高位运行,通胀率大幅上涨,截止2007年底,央行七次上调一年期存款利率,八次上调一年期贷款利率,其操作极为频繁｡

第二,通胀率三次大幅下降的时期｡1996-1997年通胀率大幅下降,GDP稍有下降,这两年间央行下调一年期存贷款利率各三次｡1998-1999年出现通货紧缩,GDP增长率分别为7.8%和7.6%,虽比之前年份有所降低,但总体趋于稳定,一年期存贷款利率对此的反应是连续下调四次,幅度也很大｡2002年GDP增长率高于上年,通胀率却再次为负,一年期存贷款利率分别下调27个百分点和46个百分点｡

由以上分析可以认为,中国央行基本上是“保守的”,当通胀率大幅上升时央行提高利率,而当通胀率下降时则反之,此间经济增长率的下降或上升似乎没有严重影响央行的行为模式｡公众也基本认为当通胀率大起大落时央行不会坐视不理,这说明中国货币政策在某种程度上与实行通胀目标制国家有很大的相似,由此可以认为中国实行的正是一种隐性的通货膨胀目标制,只是尚未公开地实施这一制度而已｡

然而我们也应关注一年期存贷款利率的反常情况,1991年通胀率处于上升通道,而存贷款利率却是下调操作,2006年通胀率较低,央行却是两次上调存贷款利率而非反之｡此外,1992年､2000年､2001年和2003年通胀率比之前年份有较大变动,存贷款利率却没有做出相应反应｡这些现象说明了央行的反应不足或过度反应,在做货币政策决策时并没有完全依据通胀率的变动,宏观经济的其它因素(如固定资产投资过热等)也成为决策的考虑之一｡而“促进经济增长”的货币政策目标决定了央行必然要对除物价稳定外的其它经济变动做出反应,也即央行实践操作中考虑的不单是物价稳定,这就成为通货膨胀偏倚的根源｡

三､独立性不够与通货膨胀偏倚(Inflationary Bias)

中央银行保持政策独立性会降低通货膨胀率,这一思想经过多次经验验证分析(Demopoulos､Katsimbris和Miller,1987;Grilli､Masciandr和Tabellini,1991;Cukierman,1992;Eijffinger,1995)｡图1给出了这样一个经验检验的例子,纵轴表示工业化国家平均年通货膨胀率(1972-1991年),横轴表示由Cukierman(1992)计算的中央银行政策独立性指数,我们发现这两者存在反向关系,即平均来看,中央银行政策独立性越高的国家其通货膨胀率越低｡

国外学者对中央银行法定独立性的测度提出了不同的方法,分别是阿莱西纳法(Alesina,1993)､GMT法(Grilli,Masciandaro & Tabellini,1991)､德贝勒和希尔法(Debelle,G.&Fischer,s.-DF,1994)､库克曼法(Cukierman,1992)及朗格尼和希茨法(Prakash Loungani & Nathan Sheets-LS,1997)｡按GMT方式,中国央行的独立性指数为6,在LS分析中,中国央行独立性指数为0.750,采用库克曼的发展中国家独立性分析思路,该指数为0.30(张旭,2002)｡将上述指标值在不同测试方式中与不同类型国家的央行相对照,中国央行的独立性指数处于中等水平｡这说明,为稳定通胀率,中国央行还有待提高其独立性｡

这与实行通胀目标制有何关系呢?如果央行独立性不够,就容易成为政府的工具,必然影响其政策的可信性,不利于政策目标的实现｡实行通胀目标制的前提是公众对央行的承诺深信不疑,相信央行会履行其职责｡如果央行独立性不够,就会迫于政府的压力而承担稳定经济的责任,偏离其物价稳定的单一目标,即出现通货膨胀偏倚｡

我们以封闭经济条件下的Barro-Gordon模型来分析当货币当局对产出､失业做出反应时通胀率的变化情况｡图2中的垂线代表长期菲利普斯曲线,确定了自然失业率UN的水平｡无差异曲线代表货币当局的偏好,无差异曲线向外凸表示通货膨胀率下降越大,货币当局就更不愿意以失业率上升为代价来降低通货膨胀率｡无差异曲线离原点越近,福利损失就越少,因此相对那些离原点较远的无差异曲线,货币当局偏好离原点更近的无差异曲线｡

在图2的(a)图中,将货币当局的偏好与菲利普斯曲线结合在一起,可以决定模型的均衡点｡暂时假定货币当局宣布采取零通胀率规则,经济主体相信货币当局的承诺,经济在A点实现均衡｡但政府有可能短视,给予未来损失以较低权重,从而意外地提高通货膨胀率,得到比A点更优的结果B点,该点位于更低的无差异曲线上｡然而这将使菲得普斯曲线上的均衡点向上移动,给定新的通货膨胀预期,货币当局将均衡点移至C点是最优的,以至最终达到E点｡在理性的经济主体看来,零通货膨胀政策或其它任何E点以下的通胀率政策都是不可信的｡这客观上能解释为何已实行通胀目标制的国家均没实行零通胀规则｡

那么,央行的独立性与通胀偏倚之间有何关系?这主要反映在经济遇到冲击时,独立性不够的央行要出于政府的要求对产出､失业做出反应,这可以从图2的(b)图来分析｡A点如前所述实现了通货膨胀均衡,即失业率处于自然失业率水平,同时短期菲利普斯曲线与货币当局的无差异曲线相切于该点,货币当局不再有动机制造意外通货膨胀,然而这一分析没有考虑短期菲利普斯曲线面临冲击时的情况｡现假定短期菲利普斯曲线发生正向的移动,从UN移至U2,如果央行是独立的,则对失业率的暂时上升无动于衷,不采取扩张性的货币政策,任由失业率上升而保持通胀率不变,均衡点为B点｡如果央行不是独立的,政府将会让央行采取措施,提高通胀率而降低失业率,这样的均衡点为B'点｡同理,当失业率出现非预期的暂时下降时,独立性不足的货币当局将采取紧缩性的货币政策,在C点经济实现均衡｡这种扩张或紧缩性货币政策的代价就是发生通货膨胀偏倚(Inflationary Bias),是实行通胀目标制必须要解决的问题之一｡

张旭(2002)分析了中国中央银行货币政策目标､权限､银行监管及与政府融资的关系等方面的情况,认为中国央行只是在非重大事宜的决策方面享有自,政府对央行的某些运作有一定的控制权｡这说明中国央行的独立性不足,也基本上可以解释20世纪90年代以来所发生的通货膨胀偏倚｡由此,我们可以得出一个基本结论,即独立性不够的央行其政策可信度会受到影响,一旦发生外来冲击,央行将迫于政治压力而改变其政策,这势必引起通货膨胀偏倚,成为实行通货膨胀目标制的掣肘｡

四､通货膨胀目标制在中国实施的成本收益分析

支持中国应实施通胀目标制的学者们大多从以下几方面分析,即将其视为实施该制度的收益:(1)该制度为政策和经济提供了一个名义“锚”,简单的目标化规则使央行兼具独立性和灵活性,减少相机抉择条件下的货币政策动态的不一致,降低通胀和产出的易变性;(2)使货币当局职责更清晰､更明确､更专注;(3)有利于增强中央银行的责任性,提高货币政策的可信度;(4)中央银行透明度将提高,公众可以形成稳定的通货膨胀预期;(5)更具前瞻性的货币政策可以减弱政策时滞的影响,便于央行监测经济运行;(6)相对于盯住汇率制而言,通货膨胀目标制使得货币当局更专注于国内,相对于盯住货币供给制而言,通货膨胀目标制不太依赖于货币供给与通胀的相关关系｡

具体分析这些收益时,我们认为,有些并不单是该制度下才可能有的,有些收益存在不确定性,甚至收益本身与其对立面共存,这就不难理解通胀目标制会遭受到种种质疑,包括:(1)或认为其刚性太强､或认为其相机抉择度太大,可能引致产出不稳定,或认为其可能降低经济增长率;(2)由于货币政策滞后效应,使得通胀难以控制;(3)通货膨胀目标制要求较灵活的汇率制度,可能导致金融不稳定;(4)无法确保财政政策自律或真正规避财政主导(Fiscal Dominance);(5)通货膨胀目标制使得货币当局回避对其它政策目标(如经济短期波动､失业率等)的关注与责任｡

正如Grauwe(2004)所分析的,通货膨胀目标制能否保证实现宏观经济的最优结果,这一问题还没有完全解决,尤其是有证据表明,中央银行可以非常成功地实现反通货膨胀的目标,但无法阻止资本市场出现泡沫｡最显著的例子就是美国的联邦储备体系从20世纪90年代初就成功地实现了通货膨胀率的稳定,但这并无法防止美国股票市场出现使其宏观经济不稳定的巨大泡沫｡

IMF(2005)认为实施通货膨胀目标制需要具备四个前提性条件,分别是:(1)独立性――央行有充分的独立性避免出于财政和政治的压力采取与通胀率目标相冲突的政策;(2)技术基础――全面的金融数据及央行通胀预测与模型化处理的能力;(3)经济结构――经济要对商品价格和汇率非常敏感;(4)健全的金融体系――有完善的银行体系和资本市场｡值得注意的是,IMF(2005)在分析通货膨胀目标制在新兴市场国家是否有效时认为,没有哪个已经实行该项制度的国家在之前完全满足上述条件,因此上述条件不应成为新兴市场国家实行该制度的障碍,但其也指出并不能因此就认为如果某国在某个条件上差距很大也可以实行该制度,同时认为某些条件不足可以通过实行该制度来促成这些条件的实现｡这些观点本身即存在较大的争议｡

反观中国情况,中国央行虽然有一定独立性,但中国市场经济体制还没有最终确立,财政的地位和政治压力不可避免地会影响央行的独立性｡虽然中国央行近年来一直致力于金融数据的及时､全面,但这与发达国家的标准及市场的期望水平还有较大距离｡此外,由于利率市场化和汇率形成机制改革还未完成,政策传导及价格的敏感性还未充分显现;银行体系不良资产问题､外资银行进入给本土银行带来诸多生存问题､资本市场发展具有不少薄弱环节等等均是实行通胀目标制的微观瓶颈｡

中国当前货币政策调控的问题是在经济发展一定阶段出现的,并没有证据表明实行通胀目标制能解决现有的所有问题,相反,在重要条件不具备时从国外“移植”该制度有可能“水土不服”,甚至带来更大的政策困境｡试想在一个央行独立性不够､责任性不强､预测技术不可靠､市场存在分割的国度里,实行通胀目标制必会带来刚性(预期通胀率固定)与弹性(政策实施具灵活性)的博弈,加上经济正处于转轨阶段､扩大对外开放使经济面临的外来不确定性增加,我们更应“摸着石头过河”,不应认为国际上某些国家成功了的就可以“移植”,以为条件不足可以通过实施该制度来促成条件的达到,这乃是“以战养战”的作法,对于中国这么大的经济体而言无疑是孤注一掷的“”｡其实,奥马特•伊森(2004)也认为,为了保持物价稳定,不同的央行所采用方法的差异是非常有限的,他相信各国都采用了一些共同的标准和原则,只是在具体操作上存在不同｡这客观上也说明中国坚持自己政策的必要性,无需步人后尘｡

纵观发达国家货币政策的调控,基本上遵循由直接调控向间接调控转变､由数量型调控向价格型调控转变的过程｡当前中国货币政策也正沿着这个思路在逐步完善,如利率市场化建设､汇率形成机制改革､发展资本市场､加大公开市场操作力度､关注除货币供应量外的其它变量如资产价格､汇率等等｡今后我们应坚持当前的政策调控模式,用发展的眼光来看待出现的问题并逐步加以解决｡

五､责任性(Accountability)与透明度(Transparency)

从实行通胀目标制国家当初选择该货币政策框架的背景看,虽然各国的具体情况略有不同,但他们有一个共同的特点,即实施该制度之前都面临较高的通货膨胀,选择该制度一定程度上是为稳定通胀预期｡对比中国情况,虽然近十年来通胀率有一定波动,但基本上没有出现高通胀现象｡然而,这并不意味在现有政策框架下央行没有可以弥补的缺陷｡由于中国目前还有没一个完善的监督央行操作绩效的机制,央行对一些政策的实施没有解释说明的义务,货币政策操作的透明度也乏善可陈,这些无疑是当前乃至今后一段时间中央银行完善调控体系必须解决的重大问题｡

Grauwe(2004)认为,如果政府向中央银行大量授权,相应地中央银行的责任就越大,原因在于政府要向民众做出交代,不可能向无法对其进行控制的机构授权｡图3的纵轴表示赋予中央银行的独立性程度,横轴表示中央银行需要解释说明的绩效责任程度,向上倾斜的曲线代表政治家眼中的独立性与责任性的最优组合｡中央银行的独立性越高,其应承担的责任也越大,两者是政府同一授权过程中的两个方面｡

由上可知,基于提高独立性进而消除通胀偏倚的政策需同时增强央行的责任性,如果独立性很高而责任性不强,央行将在很多方面无所作为,政府和民众不会一如既往地支持一个授权过多而又无法对其进行控制的机构｡同时,如果央行责任性很强,政府会提高其独立性,而不用担心其滥用权力或者对经济发展无作为｡

进一步而言,提高货币政策的透明度可以增强中央银行政策操作的可见性,提高政府及公众监控货币政策的可能性,这对中央银行是种约束机制,迫使其更具责任感｡一般来说,货币政策透明度是指公众能够及时获得货币政策决定､决策依据的原则以及对未来发展前景评估等相关信息｡透明度是实现责任的途径,要使货币当局对其决策负责,透明度是前提条件,很多情况下对责任性的要求就具体转化为对透明度的要求｡由此我们可以得到图4所示中央银行层面上的基本关系,其中责任性处于枢纽地位,政策透明度是责任性的附属要求｡

中国人民银行自1984年专门履行中央银行职能以来,其独立性不断增强,不受地方政府､各级政府部门､社会团体和个人的干涉｡然而作为一个新兴的转轨国家,在体制的改革中也出现了一些问题,突出表现为实际独立性增强的同时未能相应提高责任性与透明度｡虽然近年来央行透明度建设取得很多突破,如各类数据､公布《货币政策执行报告》､每月与商业银行召开经济金融形势分析会､建设“中国债券网”与“中国货币网”等等,但我们也看到,央行对一些政策的实施没有充分的解释,目前尚缺乏一个有效的对央行的责任追究机制;此外,货币政策委员会也没有充公发挥其作用;央行数据信息的全面性与及时性有待提高;公众与央行之间无沟通机制;对经济的预测技术还有待改进等等｡透明度的提高既是央行的责任,也便于监督央行履行其责任,提高透明度是一种广义的责任｡在转轨阶段,中国货币政策传导中的问题与金融改革的困境,很大程度上是中国现实国情所决定的货币政策单一目标与多重目标的矛盾,以及中央银行调控手段与微观主体行为之间的矛盾｡因此,现阶段中央银行体制改革的基本思路应当与商业银行改革平行推进,与金融自由化进程保持同步,提高中央银行独立性并同时增强其责任性和政策的透明度｡

六､结论

综合以上分析,我们可得到以下相关结论:

1. 中国中央银行大部分情况下稳定通胀率的政策效果说明其基本上是“保守的”央行,这是实现其“货币币值稳定”货币政策目标的体现,客观上与实行通胀目标制国家相似｡

2. 央行稳定通胀率的一些异常情况即通货膨胀偏倚,说明央行的实践操作中除考虑物价外还有产出等其它因素,这很大程度上是由独立性不够引起的｡

3. 通胀目标制不一定能解决中国货币政策操作中的问题甚至会带来更多的问题,中国现有货币政策框架具有稳定通胀率的有效性,因此中国货币政策改革今后应继续沿着当前的思路,由直接调控向间接调控转变､由数量型调控向价格型调控转变｡

4. 中央银行的独立性与责任性是政府同一授权过程中的两个方面,在提高央行独立性的同时应增强其责任性｡

参考文献:

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Independence, Accountability and Inflation Targeting of the Central Bank

Dang Yin1, Cao Kai2

(1. School of Finance, Jiangxi University of Finance & Economics, Nanchang 330013, China;

2. School of International Economics & Trade, Beijing International Studies University, Beijing 100024, China)

Abstracts: Recently, many scholars bring out that China's monetary policy should be shifted to the inflation targeting. Acually, China's current policy is a hidden system of inflation targeting, several inflation biases since 1990's is largely due to the central bank's less independence. In view of the inflation targeting will not solve China's current monetary problem and may create more problems, future reform should insist on heading for indirect regulation, transferring from quantity-oriented tools to price-oriented tools. In enhancing the central bank's independence, we should also enhance its accountability and improve the transparency of monetary policy.

Key words: central bank independence; inflation targeting; inflation bias; accountability; transparency