首次系统评估显示F—35项目质量管理存在大量漏洞

质量管理是一个持续改进的过程。美国防部新版《制造成熟度手册》、《项目经理的国防制造管理指南》都重视供应商质量管理，并将供应商质量管理与产品质量管理相提并论。

为了摸清F-35项目质量管理的现状和漏洞，督促项目管理部门进行改进，美国防部监察长办公室于2012年2月～2013年7月对F-35项目质量保证工作进行了一次系统评估，并于2013年9月30日《F-35项目质量保证评估报告》。报告指出了联合项目办公室（JPO）、主承包商和主要分包商在F-35项目质量管理上存在的问题，并且提出了改进建议。

评估活动旨在审查F-35生产所必需的质量管理工作

目前，F-35项目质量正在缓慢提升。2013年3月的项目质量数据显示，平均每架飞机的质量改进申请从初始小批生产第1批次的972个降低到第4批次的859个；平均每架飞机的废品、返工和维修率从2012财年的13.82%降低到2013财年的13.11%。然而，国防部监察长办公室的分析显示，如果政府想要获得更低的项目成本，有必要重点强调质量保证、技术要求向下分解（requirement flow down）和工艺纪律（process discipline）。

2008年以来，政府问责局（GAO）了25份关于F-35的评估报告，揭示项目存在的各种技术和经费问题，但这些报告都没有对项目的质量管理进行深层次的审查和剖析。因此，国防部监察长办公室决定审查F-35项目质量管理体系的运行是否严格遵守了采办条例和合同要求。

本次评估的对象包括JPO、国防合同管理局（DCMA），以及洛·马公司（主承包商）、诺·格公司、BAE系统公司、L-3显示系统公司、霍尼韦尔航空航天公司、联合技术公司航空航天分部这6家承包商。评估聚焦于：

（1）适用于F-35项目的法律法规要求；

（2）采办合同要求执行的航空航天标准AS9100《质量管理体系——对航空机构、航天机构和国防机构的要求》；

（3）合同规定的质量保证条款；

（4）内部的质量保证过程和程序；

（5）软件质量保证过程；

（6）航空安全关键件（CSI）等。

评估结果指出F-35项目的质量管理工作存在大量漏洞

评估结果显示，F-35项目没有为有效控制不合格品而充分贯彻技术和质量管理体系的要求，也没有将这些要求充分向下分解，这将对飞机的性能、可靠性、维修性和项目成本产生不良影响。由于项目管理部门的监督不力，洛·马及其分包商并没有严格遵循AS9100中的管理做法，此次评估共发现了363处管理漏洞，包含了719个问题。

这些管理漏洞总结起来有以下5个方面：

（1）项目的设计、制造和质量保证过程不够严格。

JPO、洛·马及其分包商没有为生产始终如一且可靠的产品而进行必要的质量保证过程控制。几乎有一半的问题都归因于没有严格执行质量保证过程和程序，或者质量文件中缺乏详细规定。这些问题主要体现在产品实现规划、设计和开发、软件开发、制造操作、生产工装、测量系统校准、工程更改管理这7个过程中。缺乏工艺纪律和对细节的关注，会提高“向作战人员交付的飞机存在不合格品”的风险。

（2）没有全面执行安全关键件程序。JPO在合同中未按照现行法律和国防部政策对执行这一程序向洛·马提出要求。因此F-35的安全关键部件没有得到确认，关键部件没有在安全关键部件管理程序的控制和验证下制造。这会增加飞机的飞行安全风险。

（3）项目的各项要求没有充分向下分解。JPO和洛·马并没有确保所有基本的质量保证要求和技术要求都能向下分解到整个供应链。这些问题主要体现在首件检验、技术状态控制、设计和开发要求以及供应源萎缩和物料缺乏这4个方面。这会导致供应商提供的F-35关键产品可能无法满足性能和可靠性要求。

（4）项目内部的质量保证组织效力有限。JPO自身缺乏质量保证专业队伍，依赖洛·马、DCMA来确认、报告和解决质量保证问题。这显示JPO内部缺乏识别F-35供应链问题的质量保证程序和技术专家。洛·马质量保证团队要向洛·马高层报告，缺乏在内部和在F-35整个供应链上执行质量保证的组织独立性和权限。

（5）DCMA对质量管理未起到有效的监督作用。DCMA并没有执行与产品的关键程度同等的质量保证监督工作。比如：DCMA没有坚持按DCMA政策实施基于风险的监察计划，没有坚持参与洛·马装备评审委员会的活动，没有始终如一地确认并报告对低层级供应商实施的监督活动等。JPO和DCMA之间签订了一份谅解备忘录，但其对于F-35项目这样的复杂项目来说是不够的。备忘录也没有明确指出要对F-35的供应链进行足够的监督。书面指令的缺失加上DCMA的失职，导致国防部未对F-35项目起到有效的监督作用。

报告认为F-35项目质量管理部门应全面落实改进建议

针对评估发现的质量管理问题，监察长办公室对JPO和DCMA提出了相应的改进建议，两个部门在2013年8月23日提交了针对改进建议的回应。评估报告显示，大部分建议都得到了两个管理部门的认可和积极落实。自评估工作启动以来，F-35项目的质量管理工作一直处于改进中，并且取得了一定进展。比如，JPO对国防部监察长办公室发现的363处管理漏洞所造成的影响和风险进行了评估，启动了343项更正活动请求，并且已完成其中的269项。监察长办公室向JPO和DCMA提出的改进建议以及落实情况如下：

严格控制设计、制造和质量保证过程方面

建议JPO：

（1）确保F-35供应链都遵守AS9100；

（2）确保洛·马公司在批准设计和“物料评审会议更改”之前，都要经过政府同意；

（3）对所有关键过程实施过程验证和首件检验；

（4）在合同中加入质量例外条款（即政府不为产品质量缺陷买单）；

（5）针对所有发现，评估其对已交付飞机造成的影响和风险。

针对上述建议，2013年2月，DCMA对洛·马F-35总装厂的派驻机构进行了重组，以重点加强对AS9100遵守情况以及产品质量的监督和现场检查。

对于需要物料评审会议处置的不合格品，如只需要进行影响较小的二级更改，JPO指派DCMA来批准；如需要进行影响外形、配合或功能的一级更改，JPO将亲自评审。一级更改申请要首先由JPO的更改评审委员会进行技术和业务评估，然后向联合技术状态控制委员提出书面建议。在首件检验方面，目前已完成27500次原始基线状态的首件检验，还将进行400多次变量状态的首件检验。

针对JPO的回应，监察长办公室指出，F-35项目中已完成的关键过程验证尚不能确保工艺过程稳定性，如果不能让所有关键过程都完成过程验证的话，质量保证无法实现，因此坚持要求JPO确保承包商将过程验证进行到位。

全面执行安全关键件管理程序方面

建议JPO：

（1）执行符合法律和国防部政策的航空安全关键部件管理程序，这一程序中应包含对洛·马公司及其次级承包商的安全关键部件程序要求分解；

（2）评估所有安全关键部件问题对已交付飞机造成的影响和风险。

针对上述建议，JPO正在与洛·马共同制定一份分两阶段实施的安全关键部件“一次性工程”方案建议征求书。征求书要求制订综合的安全关键部件要求，并在整个供应链实施。预计从初始小批生产第6批次启动部分初始工作。

确保技术和质量保证要求向下分解到整个供应链方面

建议JPO：将技术和质量保证要求向下分解到F-35的整个供应链，并对向下分解情况进行逐一核查。

针对上述建议，JPO认为政府没有责任也没有资源对向下分解情况进行逐一查验，应由主承包商在政府的监察下对此负责。监察长办公室指出，这项工作是采办条例的规定，JPO必须利用合同约束来确保向下分解的质量要求得到全面执行。

设立独立的有更大职权的质量保证组织方面

建议JPO：成立一个独立的质量保证组织，该组织有权限和资源在F-35整个供应链内强制执行AS9100标准以提高F-35产品质量。

JPO拒绝接受这一建议，认为DCMA按AS9100标准执行过程监控，在F-35和国防部其他项目中已扮演独立质量保证组织的角色。并且，JPO质量团队成员来自两家独立机构——空军寿命周期管理中心（AFLCMC）和海军航空系统司令部（NAVAIR），可独立向空军和海军报告。

对此，监察长办公室指出，DCMA和上述两个军方部门并不对质量保证目标负责，按国防部DoDI 5000.01条令第3.5部分，项目经理有责任和义务完成项目的研制、生产和支持的各项目标。在之前的项目运行中，JPO没有强制各方执行F-35的产品质量要求，而且DCMA使用的“基于风险的监察方法”并没有起到应有作用，因此有必要设立独立的质量保证组织。

加强DCMA对质量管理工作的监督方面

建议JPO：

（1）修改与DCMA签署的谅解备忘录，使其能为关键软硬件提供明确的监督标准，要包括（但不限于）物料评审、政府强制检查、流程审查和产品合格等标准。

（2）确保DCMA能执行与关键产品重要性相称的质量保证检查。

建议DCMA：

（3）制订一份综合的质量保证监督计划，待JPO批准之后纳入双方谅解备忘录。

（4）对该计划在F-35整个供应链内的执行情况进行审查。

针对上述建议，JPO调整了与DCMA的谅解备忘录内机构的作用和责任。为提升DCMA的监督职能，JPO采取的措施还包括：补充现有的、基于风险的监察计划；严格执行月度生产状态报告等DCMA的政策；加强JPO和DCMA之间的沟通；加强DCMA派驻供应商的机构之间的沟通等。

然而，监察长办公室指出这些工作并不够：首先，JPO放任DCMA自行开展的“监察”工作导致这种监察过于随意，无法满足质量保证的要求，JPO的质量保证组织应在供应链风险问题上做出最终决策，并且决定DCMA的监察类型和频率；其次，DCMA现有的、基于风险的监察计划，并不能称为综合计划，仅仅补充现有计划而不专门制订一份F-35综合质量保证监督计划是不够的。

对于与JPO和DCMA存在较大分歧的改进建议，监察长办公室已经要求两家单位就此提供进一步的说明，以弥合分歧，沟通下一步的改进计划。（GFKJQB2013/20刘亚威等）