烟草专卖社区化管理研究

[摘 要]创新专卖监管方式、提升专卖监管效能，是适应烟草市场专卖监管严峻形势的客观需要。文章首先对烟草专卖社区化管理提出的背景进行了分析，然后剖析了烟草专卖社区化管理的内涵和特征，将烟草专卖社区化管理的功能抽象概括为“信息交换窗口”和“监管实施平台”两大功能，并给出了实现功能需要的载体。

[关键词]烟草市场；专卖监管；社区化管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201707060

烟草市场专卖监管是《烟草专卖法》的基本要求，也是烟草专卖行政主管部门的核心职责。近年来，伴随着烟草行业深化改革的持续推进和烟草市场监管形势的日益严峻，一种创新性的烟草市场专卖监管工作方式――烟草专卖社区化管理被提出并引发广泛关注，但对这种模式的认识和探索仍处于起步阶段，本文在充分调研基础上尝试对这一模式进行系统的思考和构建。

1 烟草专卖社区化管理提出的背景

11 烟草市场专卖监管面临严峻形势

烟草市场专卖监管面临的严峻形势主要体现在两个方面：一是来自烟草市场的挑战。在新时期，利用微信、QQ等新媒介进行线上交易，再借助快递完成配送的贩假贩私活动，以及隐藏在社区内的麻将馆、馆、茶馆等进行的售假售私活动，都具有隐蔽性强和违法犯罪信息收集困难特征，导致当前的专卖监管方式应对效率低下；二是来自行业改革的压力。在烟草行业适应经济新常态，巩固和发展国家烟草专卖制度的前提下，国家烟草专卖局要求坚定不移地全面推进行业的各项改革，全面创新行业的管理体制和机制。对烟草市场专卖监管而言，通过何种创新的管理方式，提高专卖监督科学化水平，强化专卖管理服务，实现专卖监管效能提升正是需要突破的重点，也是难点。

12 专卖监管融入社区治理的条件逐步成熟

“社区”的概念最早由德国社会学家滕尼斯在其著作《社区与社会》中提出。20世纪30年代，我国学者费孝通首先将英文“community”一词译为中文“社区”。1986年，民政部首次把“社区”一词引入实际工作当中，在全国范围内倡导开展城市社区服务。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》后，社区建设开始在全国迅速广泛的推进，并取得了一定的成效。近年来，随着市场化和城市化不断发展，人口流动趋于常态化，单一的政府社会管理模式暴露出明显的局限性，而依托社区平台的多元力量社会管理模式正日益受到重视。随着社区组织建设不断加强，以及相关技术支撑到位，社区治理的能力和水平不断得到提升，社区治理的职能更加丰富和完整，社区在社会管理中的重要性和优势得到凸显。基于此，全国各地在社区治理上涌现出了不少创新性的模式，如上海市的社区网格化管理、北京的“朝阳群众”，以及其他一些地方实施的税务进社区，治安进社区等模式。鉴于这些模式的成功实施和显著成效，将烟草专卖监管工作融入社区治理的模式在各地烟草专卖行政主管部门中逐步探索起来。

2 烟草专卖社区化管理的内涵与特征

所谓内涵，就是一个概念所反映的事物的本质属性的总和，也就是概念的内容。内涵不是表面上的东西，而是内在的、隐藏在事物深处的东西。烟草专卖社区化管理的内涵是什么？针对这一问题，目前并没有来自学术界的明确定义，只有一些来自烟草专卖行政主管机构的实践总结。例如，上海市烟草专卖行政主管部门将其总结为“烟草专卖社区化管理，就是把专卖管理纳入社区管理的范畴，按照社区工作的目标和要求，通过一定的手段、方法来调整烟草专卖管理中的各种关系，促进卷烟市场处于良性有序、和谐发展的状态，以实现专卖管理任务的工作方式”。安徽省马鞍山市烟草专卖行政主管部门将其总结为“烟草专卖社区化管理，就是把烟草专卖管理工作融入到社区管理体系之中，通过当地政府的支持，借助社区平台，整合社会有关力量来共同监督管理卷烟市场，实现卷烟市场的净化和规范，提高市场控制力，建立烟草专卖专营的长效管理机制”。江西省新余市烟草专卖行政主管部门将其总结为“烟草专卖社区化管理，就是将烟草专卖管理融入社区，充分利用社区贴近群众、富有亲和力的优势，联合社区各方力量齐抓共管，构建网络化、市场化和社区化管理体系，形成‘社区引导、行业自律、诚信管理、文明兴商、综合监管’的运作模式”。分析这些总结可以发现，尽管烟草专卖社区化管理在不同地区的不同专卖行政主管部门中，使用的表述不尽相同，但内在的、隐藏在深处的东西是高度一致的，可以简要地概括为这样两点：一是烟草专卖行政主管部门借助社区力量进行精细化的专卖监督；二是烟草专卖行政主管部门深入社区落实服务化的专卖管理。基于此，本文提出烟草专卖社区化管理的内涵为：在社区层面进行的，烟草专卖监督精细化和管理服务化的一种工作方式。此内涵具有以下三个特征：

（1）以社区为平台。烟草专卖社区化管理的首要特征就是将专卖监管工作深入到社区层面进行，目的既包括规范社区烟草市场又包括服务社区群众，体现了经济性监管和社会性监管的双重特点，与众多社区基层组织“管理社区、服务群众”的目的具有一定重合性，也是大家相互合作的基础。烟草专卖监管在社区层面开展工作可以充分利用社区的治理优势，主要包括三点：第一，多元治理优势。社区是地域、信息和社会关系网络的节点，也是政府力量和社会力量的交汇点，社区是整合社区管理人员、社区自治组织以及公安、税务、工商等各种力量的平台，通过这一平台，可以实现从单一力量管理到多元力量治理的转变，有利于发挥多元主体各自的专业优势，提升社会问题管理水平；第二，信息优势。“信息是个人行为受到监督的基础”。犯罪经济学等方面的研究表明，在边际上，相对于提高惩罚水平，提高发现违法活动的概率更能够有效遏制犯罪发生。由于邻近性和熟稔性，社区居民之间的信息不对称程度大大降低，可以及时、低成本地获取违法行为信息和关于个人诚信的信息，有效遏制违法犯罪活动，降低违法活动发生水平，因此社区化管理信息获取优势对于遏制违法犯罪行为具有重要价值；第三，诚信优势。社区是熟人社会网络，相互之间有较高程度的了解，且相互关系具有相对的稳定性，人们之间的交往互动具有重复博弈特征，这就使得他们更加关注长期利益，因此，社区居民之间有着较高的相互信任和诚信水平。从社资本视角看，社区居民之间的相互熟悉、信任和声誉机制，可形成强有力的对称约束，有效防止违法犯罪活动的发生。

（2）专卖监督精细化。《烟草专卖法实施条例》第四十六条规定“烟草专卖行政主管部门依法对执行《烟草专卖法》及本条例的情况进行监督、检查，查处违反《烟草专卖法》及本条例的案件，并会同国家有关部门查处烟草专卖品的走私贩私、假冒伪劣行为”。监督、检查作为烟草专卖行政主管部门的基本职责，在以往的工作中，主要依靠烟草专卖行政主管部门自身的力量来完成，与基层社区组织相互联系和沟通较少，从而导致基层社区组织对烟草专卖监督检查缺少了解，也缺乏支持。然而，随着近年来烟草市场专卖监管形势的日益严峻，烟草专卖行政主管部门要对分布广泛的烟草市场和数量众多的卷烟零售户进行有效的管理，仅靠自身的力量是远远不够的。因此，将专卖监督、检查的工作进行更精细化分解，其中适宜社区组织完成的工作，由社区组织来协助完成，成为理性的选择方案。如此，则可形成以烟草专卖行政主管部门为主，社区基层政府组织、社区自愿者组织和社区群众为辅的多元化监管体系，大家分工合作，齐抓共管，共同促进社区烟草市场规范经营，提升社区群众满意度。

（3）专卖管理服务化。烟草专卖行政主管部门除了负有监督职责外，还负有管理职责。在当前烟草行业深化改革，构建服务型组织的要求下，烟草专卖行政主管部门需要积极转变工作理念，强化服务意识，变被动服务为主动服务。通过在社区平台上构建载体，将部分专卖管理服务深入到社区，真正方便在社区中销售卷烟的零售户、居住的广大消费者和其他群众，提升专卖管理服务的效率和效果。

3 烟草专卖社区化管理的功能及载体

烟草专卖社区化管理究竟应该包含哪些功能？要回答这个问题，首先要回到社区平台可以发挥的优势上。因为进行社区化管理的现实基础正是社区具有的治理优势，烟草专卖社区化管理包含的功能一定要充分利用社区治理的优势，产生优势叠加效应。此外，还要认识到这些功能一定不是新增的功能，而是专卖监管本身就具有的功能，只是在功能的实现方式和载体上有所创新，这些功能也一定不是原有专卖监管的全部功能，而是部分功能。

基于以上的认识，考虑社区平台的多元治理优势、信息优势和诚信优势，结合社区烟草市场专卖监管的主要任务，可以将烟草专卖社区化管理的功能概括为“信息交换窗口”和“监管实施平台”两大功能。

（1）信息交换窗口功能。这一功能主要体现在三个方面：一是涉烟违法犯罪信息收集。借助社区平台的信息优势和多元治理优势，通过社区基层政府组织、社区自愿者组织、社区专卖信息员等多种渠道收集社区烟草市场违法犯罪信息；二是投诉/建议接收。借助社区的诚信优势，通过大家熟识的社区组织或社区自愿者来协助收集投诉/建议。如此以来，既方便了用户，又提升了投诉/建议接收的效果，甚至还能获取到以前无法获取的重要信息；三是政策法规宣传。借助社区的信息优势，在社区内的重要信息公示栏、社区主干道、社区信息平台进行有针对性的烟草专卖法律法规宣传教育，加强零售户的守法意识和自律意识，提升社区群众的打假维权意识，为社区烟草市场监管创造良好的外部工作氛围，降低监管的阻力，提高监管的实效。

（2）监管实施平台功能。这一功能主要体现在两个方面：一是烟草市场日常监督检查。借助社区的多元治理优势和信息优势，让社区组织和社区自愿者广泛参与到社区烟草市场的日常监督检查中，在更广的时间段、更大范围、更隐秘的方式下来监督社区烟草市场运作的规范性，发掘违法犯罪信息，以便让专卖管理人员进行更有针对性的检查，提高日常监督检查效果；二是烟草市场联合检查。借助社区的多元治理优势，与公安、税务、市场监督管理等部门形成联合执法工作机制，针对烟草市场违法犯罪活动进行联合检查，提升查处的质量和效率，增强打击效果。

功能的实现离不开载体，要进行烟草专卖社区化管理就必须构建相应的载体。这些载体可以是组织，也可以是个人、抑或是某种工具。载体可能是社区平台中已经存在的，也可能是需要重新构建的。但从载体实现专卖监管的效果上来分析，载体的选择必须考虑三点：第一，从专卖监管效费比的角度来考虑，在载体上的总投入应大大小于实现功能后的总收益，所以效费比较低的载体不适合选择；第二，从烟草专卖社区化管理长期发展的角度来考虑，那些短期的、易变动的载体不适合选择；第三，从可操作性的角度来考虑，那些成熟度低的载体也不适合选择。基于这些考虑，可初步得出实现烟草专卖社区化管理功能的理想载体为以下五类：

（1）社区基层组织机构。主要包括社区基层党组织、社区居委会、社区公安、社区市场监督管理服务机构、社区税务服务机构、物业公司、社区协会等组织。这些组织大多都已经存在，要以其作为载体实施烟草专卖社区化管理的相关功能，需要烟草专卖行政主管部门与其沟通建立合作关系，或通过基层政府主导建立合作关系。

（2）专管员/专卖信息员。这一载体的形成，需要烟草专卖行政主管部门进行相应工作：一方面，将现有烟草市场专卖监督管理员（简称专管员）的管理范围按照社区进行划分，确保每个社区都有负责的专管员。另一方面，在社区聘请合适的人员担任专卖信息员。由专管员主导，专卖信息员配合，共同实施烟草专卖社区化管理的各项功能。

（3）社区烟草监管志愿者。这一载体的构建，需要由专卖信息员完成。专卖信息员利用自己的群众威望，在社区内号召烟民和其他群众作为志愿者协助进行社区烟草市场的监督，并向专卖信息员提供发现的违法信息。

（4）卷烟零售户组织。这一载体的构建，需要由专管员完成。专管员通过在管理和服务社区零售和的过程中，鼓励和引导社区零售户成立相关的卷烟零售户组织，例如，卷烟零售户自律协会。以此组织作为烟草专卖社区化管理功能实现的载体，可以充分发挥零售户之间互相约束和监督的功能，为违法信息收集和政策法规宣传提供帮助。

（5）信息平台。信息平台包含由专管员/专卖信息员建立的QQ群、微信群，以及烟草专卖行政主管部门开设的微信公众号等内容，可以发挥出烟草专卖社区化管理的执法信息收集、投诉/建议接收、通知消息传递，以及政策法规宣传等功能。

综上所述，烟草专卖社区化管理的功能、载体以及相互之间的关系见下图。

4 结 论

烟草专卖社区化管理是新时期专卖监管工作的思路创新，是原有专卖监管工作方式的发展，是符合当前行业特征的一种新模式。烟草专卖社区化管理的深入推广，必将为专卖监管工作注入新的活力。当然，烟草市场是一个动态发展的市场，加强专卖监管、维护规范经营是专卖监管工作的灵魂，需要不断探索，任何一种特定的工作模式都必须与时俱进、不断优化，才能保持其先进性。

参考文献：

[1]李西平，林建东，孙录见我国卷烟市场监管体系研究：基于管制经济学视角[J].陕西行政学院学报，2012，26（4）：44-46

[2]吴群刚，孙志祥中国式社区治理：基层社会服务管理创新的探索与实践[M].北京：中国社会出版社，2013

[3]陈亚立烟草专卖社区化管理的创新模式[J].上海商业，2008（7）：48-50

[4]袁志勇，王强浅论烟草专卖中动态监管制度的运行[J].中国市场，2013（42）：100-101

[5]杨登慧，张军，李伟我国烟草专卖监管的现状、问题与对策[J].上海商业，2014（14）：84-85

[6]胡家木，B海龙马鞍山市烟草专卖社区化管理探讨[J].管理观察，2012（3）：158-159