增值税转型的制度变迁分析

摘要：本文讨论了增值税转型的制度变迁特点及变迁过程，讨论了转型对制度环境与制度安排的路径依赖。由于我国采用试点方式开始转型，文章对试点的影响也进行了分析，并结合税收中性理论，分析了其对转型路径的影响。

关键词：增值税转型试点制度变迁路径依赖税收中性

一、增值税转型制度变迁的特点

(一)国家行动构成“变迁过程I” 在这个变迁过程中的各主体的路径是：初级行动团体――国家；次级行动团――税改机构(如国家税务总局、财政部)；产权――税收收益；制度装置――地区认定标准、行业认定标准、抵扣范围认定标准、税收分配标准等；交易成本――转型政策的制定与实施成本、社会投机损失等；潜在利益(变迁收入H专型后的交易成本节约、税改的超额收益；合同――转型政策。这一路径具有诱致性制度变迁的特点，如盈利性与自发性。国家要权衡各方面的利益，选择其认为合适的转型办法。这是最基本的转型路径，形成最基础的路径依赖。

(二)地区行动构成“变迁过程Ⅱ” 在这个变迁过程中的各主体的路径是：初级行动团体――地区；次级行动团体――代表地区利益的政府机构(或没有)；产权―参与转型的身份、税收收益；制度装置――地区认定标准、税收分配标准；交易成本――转型政策的制定与实施成本、信息成本、社会投机损失等；潜在利益(变迁收入)――转型后的交易成本节约、税改的超额收益；合同――转型政策。这是国家强制变迁，地区间的谈判与地区向国家的游说都有效果。游说与谈判的后果将形成基于地区序列的先后参与机制，这种机制很可能影响转型路径。

(三)行业行动构成“变迁过程Ⅲ” 在这个变迁过程中的各主体的路径是：初级行动团体――各行业的企业；次级行动团体――行业主管部门(如各产业部与司)；产权――参与转型的身份；制度装置――行业认定标准；交易成本――转型政策的制定与实施成本、信息成本、企业投机损失等；潜在利益(变迁收入)――转型后的交易成本节约、税改的超额收益；合同――转型政策。这也是国家强制变迁，但是在这种情况下，企业间的谈判效果不明显，相反企业的游说效果明显。企业通过其所属的行业主管部门要求国家参与转型。如果游说有效，将形成一种基于行业序列的先后参与机制。同样这种机制在以后可能会形成路径依赖。上述增值税制度变迁如(图1)所示

二、增值税转型的路径依赖分析

转型对制度环境与制度安排都存在路径依赖。从制度变迁的角度，增值税转型可以从是否转型和如何转型两个方面进行分析。如果将我国增值税的建立看作一次制度变迁，那么转型仅是这个变迁中的一个步骤。1994年税制改革中我国建立了增值税制度，这个变迁是强制性的而且是渐进性的。我国的制度环境决定了制度安排，没有按西方经验来建立消费型增值税，生产型增值税符合当时我国的经济环境和国家宏观发展利益。

(一)转型对试点制度安排的路径依赖分析 转型是通过试点形式开始的。税制的发展轨迹一经建立，制度环境、组织学习过程、协调行为和主观模型都会加强这一转型的轨迹。转型制度安排的自我强化机制可以理解为：一是设计试点方案需要大量的初始设置成本，而随着现行生产型制度的推行，单位成本和追加成本就会下降，现存的试点制度处于获取初始设置成本带来的规模效益的过程中。二是对现存试点制度的学习效应产生相应的合理预期。适应现行税收制度的利益主体，如试点地区企业会抓住现行税制框架提供的获利机会来安排自身目前和将来的投资与消费活动。学习具有适应现存税收制度的思维模式，形成对现行税收制度回报率的合理预期，产生对旧制度的强烈依赖。三是利益主体与其他组织缔约形成的互利性组织对现行税收制度进一步投资，形成了基于现行试点制度的协调效应。这些利益主体包括国家的财政部门、税务部门、银行信贷部门、企业等。这些主体为了适应现存税收制度的运行制定了相关的规章制度、资金使用规范或者投资吸引计划来协调自身在制度环境中的运行。这种协调效应产生的正式与非正式约束的存在，使得改革税收制度的制度成本不断提高。四是现行试点制度的推广与盛行，使得其他以此为基础或相互依赖的规则和这项制度本身减少了不确定性。这种不确定性使得相关制度也在产生规模递增报酬，其制度网络的递增报酬大大降低了交易成本，又使得现存税收制度的轨迹不断保持下去，从而实现现存税收制度长期运行的轨迹。

(二)转型对制度环境的路径依赖分析 国家是转型的制度环境，国家提供的基本服务有两个基本目标，即保证国家的收入最大化和社会产出最大化。但这两个目标的价值取向是相互冲突的，并对国家的正常运转起着举足轻重的作用。实际上在许多情况下，在这两者之间选择一个均衡点很困难。面对转型生产型增值税的税基宽但抑制投资，而消费型增值税税基窄但对投资起着鼓励和刺激作用。生产型增值税模式对国家财政收入起着增量作用，符合第一个国家目标，而消费税增值税模式对投资起着刺激作用，有利于整个国家的宏观经济调控，符合社会产出最大化目标。这就需要进行制度的再安排，在两个目标之间进行权衡。转型后削弱了第一个目标而增强了第二个目标，如果转型将从第一个目标向第二个目标进行滑移，考虑到滑移过程中虽不存在数量均衡，但存在制度均衡，所以必须比较两个目标的重要性。增值税转型后虽然缩小了税基有损于财政收入，并对第一个目标造成负面影响，但刺激投资的膨胀效应将是不可预计的，如扩大出口、解决就业、调整产业结构以及提高产品生产效率、扩大投资规模相应增加国家税收从而弥补部分转型后造成的财政收入流失等，但盲目投资与过度投资会带来负面影响。

三、增值税转型试点的效应分析

(一)转型试点“时滞”问题 虽然转型有着其必然性，也有很强的制度需求，国家也有能力提供制度供给，但是转型还是选择在2004年，这是由制度供给的“时滞”引起的。由于人的理性有限，在转型的潜在利润出现后需要经过一段时间(时滞1)，才会发现和领会这些获利机会。发现或者创造一种可行的新制度安排(转型方案)也需要一定时间(时滞2)。如果可行的制度安排不止一个，那么初级行动团体要比较各个制度安排之间的收益大小，在其中选择一个(时滞3)。在比较了各个制度之间的净收益大小以后，选择净收益最大的一个安排，进行启动实施(时滞4)。之后还会需要一些时间，如组建次级性行动团体等。这样就有了时滞l认知与组织时滞；时滞2发明时滞；时滞3“菜单”选择时滞；时滞4启动时滞。从目前理论研究文献看，在转型过程中时滞1大约是4年(1994―1998)，时滞2大约是5年(1998～2003)，时滞3大约是1年(2003-2004)，时滞4还未结束(2004年一至今)。东北试点带来的问题就是时滞4的延长，并会保持一段时间。

(二)试点产生的路径依赖 转型这个制度变迁包含了“变迁过程I”等多个变迁过程。各种类型的企业，各个行业，各个地区都要参与转型过程。国家的发展政策经历了集中发展重工业、发展基础设施建设、发展第三产业、扶植农业等一系列产业政策；还出现

了东南沿海的开放、西部大开发、振兴东北、中部崛起等一系列地区政策。这些不同时期不同类型的政策在我国划分出多个利益集团，这些利益集团对转型有着强烈的参与欲望，都希望在自身所属的变迁过程中发挥更大的影响力以获得更多的收益。而国家设计了“试点”作为最初的制度安排开始了转型。从目前的试点特点来看，试点并没有将所有的利益集团容纳进来，试点是“变迁过程I”、“变迁过程Ⅱ”、”变迁过程Ⅲ“的结合。特别是转型属于强制性制度变迁，除国家外其他主体均无排他性权利，且进入受限。试点的出现产生了第一批进入者，即东北地区、八个行业、拥有新增固定资产且有税收增量的企业。国家选择其作为第一批进入者是有着多方面考虑的。在制度经济学框架下，做出这样的制度安排有两个原因：得到转型的收益，国家意志的希望(偏好)。不论如何安排转型，国家都会得到转型的收益，选择不同的进入者差别不大。差别体现在国家目前的产业政策――“振兴东北”。面对转型收益，这些第一批进入者必然希望延长时滞4的长度，多享受一段时间的转型收益。对于其他地区、行业、企业必然希望尽快成为第二批进入者并保持时滞4；或者让时滞4尽可能的短，尽快实现全面转型，相比之下前者更具吸引力。虽然不可能影响国家的行动，但是其行动将不可避免的对转型路径产生影响。试点如此开始，将为转型带来分地区分行业分抵扣范围的路径依赖。

(三)时滞与路径依赖产生的影响 我国增值税的建立过程导致了试点成为转型的步骤，增值税转型难免不走上地区序列、行业序列、抵扣范围序列的推广之路，这是一种“边际”上的改革，是时滞4的自我延长。试点会不断的自我强化，即一方面东北地区、八个行业、享受增量抵扣的企业都获得了超额收益，且都会要求更多要求延长时滞4。时滞4的长短将会加强人们的适应性预期。因此，国家将面临更大的推进成本(更容易陷入锁定)。初始的方案选择会提供强化其自身的刺激和惯性，后来的改革要受到原有改革道路的制约。同时一种新的体制形成以后，会形成在该种体制中有既得利益的压力集团，即使下一步改革有利于整体效率的改进，这些压力集团也会阻挠改革或者促使改革朝着有利于其既得利益的方向发展。所以，初始的改革倾向在有意无意之间为下一步改革划定了范围。

四、结论

考虑到税收中性的要求，增值税转型不能拖延太长时间。但是试点带来的路径依赖，与所得税合并“捆绑”的计划造成了转型的不断拖延。国家需要公布明确的转型时间表，至少可以降低“产业空心化”与企业的持币观望。受增值税转型影响最大的企业应该注意：一是企业需要认识转型的路径依赖。任何初始改革途径不当，都会给继续改革带来麻烦。改革措施的选择不但要考虑短期效果，更要关注长远利益‘，不要因为短期效果而损害了长远目标。改革可能会出现积重难返的情况，锁定在并不具备优势的路径中，国家会随时调整政策避免这种情况。转型方案直接影响到企业的税收利益与相关经济利益，企业需要充分认识国家政策可能的路径依赖，并善于观察国家政策的变化，避免转型中的政策风险。二是企业需要冷静解读国家政策。企业的投资倾向，如时间、地区、方向都会在宏观中表现为一种良好的政策效应或问题。这会促使国家在试点的时间、地区、范围中不断调整政策，还将影响国家的下一步政策推广。另外，企业的纳税行为也会对国家的政策产生影响。企业的偷、逃、避税都将促使国家不断强化正式约束，使转型的交易成本提高，甚至会使国家退而求其次，采取更加谨慎的政策影响到税收中性原则。另外，由于企业活动的整体在宏观中体现出来的政策效应，不仅是国家获得反馈信息的来源。还会给企业带来一种环境压力，促使企业采取跟随行为。企业在这种热潮下，应该保持一种平和的心态，避免盲目投资。将转型看成一次技术进步的政策鼓励，而不能将转型视为投机环境。