城市非建设用地问题探讨

摘要：城市非建设问题的提出是基于城市快速发展地区出现的建设用地扩展无序、城市生态环境受到影响，同时城市非建设用地受到侵害。城市非建设用地问题越来越受到重视，且成为控制城市用地蔓延的重要条件。城市非建设用地规划目标是在生态城市、精明增长理论指导下，将城市非建设用地要素合理组织与规划，构建城市生态空间格局，保障城市生态空间与生态环境。

关键词:非建设用地； 城市空间结构； 精明增长

中图分类号：D922.34 文献标识码：A文章编号：

引言

非建设用地是与建设用地相对的概念，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地，交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。根据土地利用总体规划，非建设用地包括农用地和未利用地。而非建设用地并非完全不进行建设，是基于工程地质要求、城市生态环境要求、城市发展战略需要，在一定期限内不用于城镇建设的用地。城市非建设用地是与城市建设用地相对应[1]，在城市总体规划中确定的、城市规划区范围内的、在规划期内不被用于城市建设的用地，它与城市建设用地共同构成城市土地资源，是城市用地的重要组成部分。

随着我国城市建设在20世纪80年代以来进入快速增长阶段，城市建设用地也急剧扩张，且城市用地扩展呈现蔓延趋势，改变了土地自然属性与城市空间结构，造成了对城市非建设用地的侵占现象。我国在城市化进程中的城市扩张以外延式的城市空间扩展为主，用地模式主要采取道路扩张建设拉动城市发展，存在土地利用粗放，闲置浪费的现象。同时由于在城市建设中缺少理论指导，主要依靠人均建设用地指标进行城市建设用地规模控制，造成了城市化进程中人口城市化与用地城市化的问题，因此在城市发展建设中应同时注重非建设用地利用，并将城市建设用地与非建设用地作为一个整体在同一层次进行规划与管理[2，3]。

2.城市非建设用地规划理论

目前我国的城市非建设用地研究处于起步阶段，与城市建设用地比较缺少城市规划编制、规划管理等。而城市非建设用的问题的提出，是由于在城市发展建设过程中出现了土地利用不合理、盲目扩张而造成了城市生态破坏，影响了城市的可持续发展。城市非建设用地的研究主要集中在生态城市、景观生态学与精明增长等理论的指导下，在城市总体规划的层面保护利用城市非建设用地，控制城市空间蔓延，形成城市生态的空间结构[4]。

2.1生态规划

生态规划就是从自然生态和社会心理两方面创造一种能融合技术和自然的人类或生物的最优环境，生态规划是非建设用地规划的理论基础。非建设用地规划是在规划区域内建设必要数量、特定布局的生态用地，目的是优化环境、提高城市生态安全，如霍华德的田园城市是城市和乡村的结合体，城市之间的农业用地作为永久性保留的绿地。其规划实践有英国的大伦敦发展计划，强调把重点放在自然环境，以生态要求为基础的城市公园建设，满足了人们在城市中对自然环境的需求。

2.2精明增长

精明增长理论是针对城市蔓延所带来的社会、经济、环境问题而出现的，核心是对城市发展的三个关键问题――空间结构、用地模式、交通体系的综合考虑，注重城市边缘区农田和其他开敞空间的保护。精明增长理论的典型实践是“新城市主义”，利用城市绿带来限制城市蔓延和保护开放空间，确保城市用地增长侵占需要保护的生态敏感区域，从而控制城市增长的边界。

3、城市非建设用地规划问题

3.1非建设用地规划要素组成

非建设用地的主要特征是其自然属性，根据其面积与形状的大小，可以将非建设用地非为点状要素、线状要素与面状要素。点状非建设用地因其面积较小，布置零散、灵活，是维持生态可持续发展的基础，在规划布局时应在区域的范围内，作为一个整体系统环境进行设计，形成城市绿地景观系统。

线状要素依据其基本的空间特征长度，将点状要素连接，形成具有线形或带形的景观生态系统空间、基础设施廊道，主要的“线”型系统类型有水系廊道、通风廊道、基础设施通道、交通通道等。

面状非建设用地是构成城市景观系统中斑块的基本构成，主要包括森林、水体、湿地、农田等自然景观要素。城市非建设用地由点、线、面单元组成，构成了城市生态网络体系，通过合理规划与建设形成整体性、系统内部高度关联的城市生态安全空间格局。

3．2城市非建设用地规划现状

城市非建设用地规划研究尚处于起步阶段，对非建设用地保护缺失，应将城市非建设用地纳入城市总体规划的对象中，与建设用地进行统一布局和管理，改善城市建设用地保护和发展中不利局面。非建设用地的特点是其自然价值的利用，主要是对其进行保护与利用，因此并非所有的非建设用地都不能进行任何城市性开发建设，可以对非建设用地在不破坏生态平衡、部影响生态功能与不降低景观质量的前提下，在严格控制政策引导下对非建设用地进行生态性开发建设，保持其土地的生态、景观价值。

城市规划是通过控制和引导城市空间和用地来指导城市发展的有效手段，因此对城市非建设用地规划是保护城市生态环境，建设可持续发展城市的基础。非建设用地规划应结合土地适宜性评价，评价自然、生态、人文、经济因子，根据各非建设用地属性，确定适应自然生态环境特征的城市规划空间结构。通过非建设用地总体规划到详细规划体系的建立，在城市化过程中保护和利用城市的开敞空间与自然生态资源[5]。

城市非建设用地保护是对城市生态环境的保护前提，同时还应发挥非建设用地的经济效益与自然文化资源，在城市建设中利用城市非建设用地，建设生态控制区如风景名胜区、自然保护区和森林公园，优化城市环境、提高城市生态安全。城市非建设用地保护与控制实践过程中出现的问题表现在城市边缘区发展对非建设用地占有，造成城市用地过度扩张，非建设用地的生态服务功能转变成建设用地压力的矛盾，城市非建设用地规划必须从长远、区域发展的角度解决城市近期建设与远期区域整体效益上的协调。

4、结语

城市建设与可持续发展应在自然、社会、经济复合生态系统指导下合理利用自然资源、人文资源与产业经济相结合，构建城市生态空间结构，通过对城市功能分区合理安排建设用地功能，形成城市建设布局，将城市非建设用地作为城市设计的“图”，对城市建设用地发展进行控制，是解决城市无序蔓延的有效途径。

城市非建设用地规划与管理需在《城乡规划法》、《城市规划强制性内容暂行规定》中对非建设用地范围与保护保护确定的前提下，依据生态规划与城市精明增长的指导下，制定非建设用地规划控制、规划法规与管理条例，对城市建设用地以外的区域进行明确的控制与保护利用，保障城市扩张的生态边界。