海事系统溢油应急资源补偿资金保障研究

摘要：本文先引出海事系统溢油应急资源的概念，再提出海事系统溢油应急资源补偿的定义，针对海事系统溢油应急资源补偿资金保障存在的问题，给出相关建议。

关键词：海事系统；溢油应急资源；补偿资金

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1006-7973（2016）04-0014-03

近年发生的大连新港“7.16”输油管道爆炸火灾事故和蓬莱“19-3”油田溢油事故对生态环境造成了严重影响，在这些事故中，由中央政府、地方政府、中央企业和地方企业投资建设的溢油应急资源发挥了相应的作用。交通运输部海事局作为船舶污染防治的主管部门，高度重视溢油应急能力建设，建成了16座国家溢油应急设备库。这部分海事系统溢油应急资源是国家溢油应急体系的重要组成部分，在溢油应急处置中发挥了重要作用。本文所指海事系统溢油应急资源是指由中央财政安排资金，由海事系统进行购置、储备和管理，主要用于船舶溢油事故应急处置的溢油应急资源，其中“海事系统”包括部海事局、各级直属海事机构、地方海事局及航海保障中心。

在应急行动后，海事系统溢油应急资源可能有部分设备设施损坏或损耗，需要对这部分资源进行修复或补充，使其能力恢复到行动前的水平；否则就会出现可用设备越来越少的局面。应急物资补偿资金作为下一次应急行动的经济基础和物质条件，在后续应急行动推进过程中起着举足轻重的作用。只有海事系统溢油应急资源补偿进行得及时、快速、充足、有效，才能确保这些资源在下一次溢油事故中持续发挥作用。因此有必要对海事系统溢油应急资源补偿的资金保障开展研究。

1.海事系统溢油应急资源补偿的含义

《中华人民共和国突发事件应对法（简称突发事件应对法）》第12条规定，“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第44条规定，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。……单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”以上法规条文明确赋予政府在应对突发事件中征用单位财产的权利，并且负有对损毁、灭失的物资给予补偿的义务。

水上环境突发事件也适用《突发事件应对法》的相关条款。发生水上环境突发事件后，国家有权征用海事系统溢油应急资源，在应急处置工作结束后应当补偿受损资源。

海事系统溢油应急资源参与溢油应急行动时，应急船艇、卸载泵、围油栏、收油机、浮动油囊等下水受到油污沾染的损害；应急船艇、卸载泵、围油栏、收油机、浮动油囊参与溢油应急行动可能发生损坏；溢油分散剂、吸油材料、化学品吸附剂等易耗品一经使用便损耗；有的设备如溢油跟踪定位浮标也可能发生丢失。根据溢油应急资源在应急行动中可能损坏的程度，将其分为损害、损坏、损耗和灭失这4种情况。为了保障海事系统溢油应急资源在下一次事故中能够持续发挥作用，在本文中提出了海事系统溢油应急资源补偿这一定义。

海事系统溢油应急资源补偿是指以政府为主的相关责任主体对应急处置过程中受损的海事系统溢油应急资源进行的补偿，使其恢复到调用前的状态。补偿至少要包含以下要素：

1）起因是根据上级指令，按照一定的调用程序参与水上环境突发事件（包括溢油事故、有毒有害物质泄漏事故）、应急演练或重大水上活动，且海事系统溢油应急资源经调用参与了行动；

2）在行动中，海事系统溢油应急资源发生了损害、损坏、损耗或灭失；

3）相关的责任主体按照规定和相关的流程来进行补偿。

2.研究海事系统溢油应急资源补偿资金的必要性

在大连“7.16”事故中，辽宁海事局除组织本地清污力量开展清污作业外，还组织协调了交通运输系统专业船舶60余艘，布设围油栏4万余延长米，使用大量吸油毡和消油剂。上海航标处的“海标25”轮参与了溢油应急处置，在应急行动中溢油中混杂着大量垃圾引起设备故障。在事故之后，应急资源发生的损坏后如何进行补偿？消耗的大量应急资源如何补充？补充资金从何而来？类似这些问题当时都给救援部门带来了困扰。

2004年中、日、俄、韩四国共同签署了《西北太平洋地区海洋污染防备与反应区域合作谅解备忘录》及《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》，在溢油应急领域建立了合作和互相援助的行动机制。交通运输部海事局是我国履行该项工作的主管部门，因而海事系统溢油应急资源除应对国内发生的大规模溢油事故外，还需要参与国际援助。

2007年12月7日“河北精神号”轮在韩国发生溢油，造成1.05万吨原油泄漏人海。韩国政府启动了《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》，并通过外交渠道向我国政府正式提出清污援助请求。我国交通部门紧急调用了33.14吨吸油毡交付韩方海洋警察厅投入清污工作；同时派遣上海海事局“海标24”轮携带清污设备和器材赶赴韩国清污救灾。在此次涉外的清污援助行动中投入的物资也未得到补偿。

受损的溢油应急资源得不到合理补偿，造成了“谁清污谁吃亏”的局面，严重影响了溢油应急反应体系的建设和发展，同时也给负责船舶溢油应急行动组织指挥的海事部门带来了极大的负担。相关单位在参与溢油清污工作中所获经济补偿与实际产生的经费存在着较大差距。只有尽快对受损的应急资源进行合理补偿，重新补充相应的物资，才能使海事系统溢油应急资源发挥应有的功效，走上可持续发展的道路。因而有必要解决海事系统溢油应急资源补偿的资金保障问题。

3.海事系统溢油应急资源补偿资金保障问题研究

海事系统溢油应急资源参与溢油应急行动，从其国家应急物资储备的属性考虑，可以理解成为保护水环境、减轻污染损害，各级政府调用海事应急资源。这和船舶污染清除单位受雇按合同参与应急行动有较大的区别。参考我国其它应急物资补偿的相关法规和惯例，针对海事系统溢油应急资源补偿资金保障面临的问题开展研究。

目前我国应急资金的来源，主要有财政资金、社会捐赠、国际援助等。突发事件的表现形式多种多样，其涉及范围也相当广泛。应急财产征用补偿工作范围主要就是围绕突发事件展开的。而溢油等水上突发环境事件又有自身的特点，海事系统溢油应急资源补偿资金的来源可能有以下几种形式。

3.1财政资金

《突发事件应对法》虽然要求各级人民政府采取财政措施，保障突发事件应对工作所需的经费，但在应急财产征用补偿资金投入方面并没有制度性的安排。尽管各级预留的预备费可以用于应急处置，但更多的是用于突发事件本身的处置，而非应急财产征用的补偿。2014年安徽省财政厅的《安徽省突发事件应急财产征用补偿管理办法》，其中第3条规定了县级以上人民政府财政部门应当统筹安排应急财产征用补偿资金，其来源主要包括本级财政预备费、本级财政预算安排的突发事件应急专项资金、中央财政下达的有关突发事件应急资金、各主管部门现有应急专项的整合资金、实行专户管理的财政应急资金的利息收入和其他按规定安排的资金等6种形式。参考该办法，海事系统溢油应急资源补偿资金可来源于预备费。

预备费是应急财产征用补偿的一个重要经费来源。《预算法》第40条规定，“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”各级政府应将预防与处置环境污染等环境污染事故所需经费纳入本级财政预算。溢油污染事故危害大、环境治理难度大，相应经费需求较多，可通过预备费解决海事系统溢油应急资源补偿经费。一般每年报告一次，特殊情况临时报告申请使用预备费。

3.2社会捐赠

社会捐赠主要来源于社会各界提供的用于应急的捐款或捐物。捐赠资金是全社会风险分担机制的一个重要组成部分。在我国和国际的溢油应急实践中，不排除有一些溢油应急设备厂家捐赠溢油应急设备及消油剂、吸油毡等物资。

3.3事故责任方赔偿

新修订的《环境保护法》第6条规定，企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。这是溢油等水上突发环境事件的责任方承担应急处置费用的法理依据。对于石油平台溢油事故、管线漏油事故、陆源溢油事故，采取事故责任方支付的方式。例如“19-3”石油平台溢油事故就是事故责任方赔偿。

在最高人民法院2011年7月1日的《关于船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》司法解释中，第9条确定船舶油污损害赔偿范围包括：为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用以及预防措施造成的进一步灭失或损害；第10条对此进一步规定，对该范围内的损害，人民法院应当结合污染范围、污染程度、油类泄漏量、预防措施的合理性、参与清除油污人员及投人使用设备的费用等因素合理认定。张宇庆在研究海洋污染应急费用的法制保障后提出，实践中不管是海事管理机构为主的行政机关参与的应急处置还是普通民事主体参与的应急性清污作业，所发生的应急费用应是在油污损害赔偿范围之内的。

《突发事件应对法》第35条提出，“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。”为完善船舶污染事故损害赔偿机制，我国已建立船舶油污损害民事责任保险制度。肇事船东及其油污保险人在责任限制内通过船舶油污保险支付清污费。该保险制度的实施，有效地分散了船舶溢油带来的风险。

3.4油污基金

我国确立了由船东和石油货主共同分担责任的船舶油污损害赔偿机制。超过船东责任限制的损害，由船舶油污损害赔偿基金进行补充赔偿。此外，对无法确定责任船舶的溢油事故，我国油污基金也能予以赔付。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五十五条规定，发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用，应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿。船舶油污损害赔偿基金不足以赔偿或者补偿前款规定的同一顺序的损失或费用的，按比例受偿。该油污基金可用于控制或清除污染所产生的费用，海事系统溢油应急资源的补偿应属于该项费用。

3.5小结

表1总结了财政资金、社会捐赠、事故责任方赔偿和油污基金4种资金投人方式的特点。相对责任方赔偿和油污基金而言，财政资金由各级政府划拨，资金下达较快速。溢油事故发生后的社会捐赠具有不确定性，而且多以实物为主。事故责任方赔偿或船舶油污保险，需要经过一定的程序，有的还要经过法院判决、仲裁，进程非常慢。凡符合赔偿或者补偿条件的单位和个人，可通过油污基金理赔事务中心提交补偿申请及证据，再经调查核实和具体理算，最后才进行赔付。

4.结论

按照中国现行法律，水上清污遵循“谁污染，谁负责”的原则，所以海事系统溢油应急资源补偿资金也包含在应急处置的清污费用当中。海事系统溢油应急资源补偿资金来源于责任方赔偿，当超过船东责任限制时，再由油污基金进行补充赔偿。一般情况下责任方赔偿和油污基金赔偿资金到位的时间较长，先申请财政资金是最佳选择。设备库运行单位代表政府向事故责任方或油污基金进行索赔，所获得的赔偿款在补充受损溢油应急资源后，多余部分应上缴国库。在具体的补偿工作中应注意因地制宜、分级负担。财政会同审计部门对溢油应急资源使用、补偿资金的使用进行跟踪管理。