小议基于改善民生的财政支出结构

[概述]公共财政的特征决议了其必需以改善和保证民生为己任。近些年来，虽然触及民生的各项支出增幅较快，但民生支出占整个财政支出的比重依然偏低，过多的行政经费支出在一定水平上挤占了应有的民生支出，同时城乡民生支出差距较大。为进一步加快推进以改善民生为重点的社会树立步伐，必需降低行政运转本钱，进一步增加城乡民生支出差距，逐渐改动现行存量不动、增量调理的财政资金分配方式，在促进经济开展的基础上，提高民生支出比重。

[中心词汇]民生支出；财政支出结构；公共财政；政府

一、财政必需向民生倾斜

财政向民生倾斜首先是由市场经济条件下公共财政的职能所决议的。市场经济下财政的职能主要是纠正市场失灵，处置市场处置不了或处置不好的效果。如包括教育、医疗卫生、社会保证、失业和生态环境维护等在内的民生项目都具有较强的正外部效应，这些项目若由市场提供往往会形成供应缺乏，这正是市场失灵的表现之一，因此政府应成为这些民生项目的主要提供者，财政必需承当起此类民生项目的支出责任。即使有些民生项目具有公家物品的属性，但由于受团体才干和支出水平的限制，有少数社会成员的基本民生还必需依托政府财政给予支持。其次是由我国的社会和经济开展阶段决议的。世界开展进程规律通知我们，当一个社会进入人均GDP位于1000～3000美元之间的开展阶段，往往各种社会矛盾日益凸显。假设对这些矛盾处置不当，就会影响经济的开展和社会动摇。而我国人均GDP在2003年就初次打破1000美元，2007年达2600美元。为此，我们必需经过优化财政支出结构，完成财政向民生倾斜，加快推进以改善民生为重点的社会树立步伐，促进社会的谐和动摇。再次，这是“以人为本”为中心的迷信开展观的表现。我们党把执政为民作为最高的价值取向，把人民群众作为最高的价值主体，把为广阔人民群众谋利益作为最高的价值追求，把完成人的片面开展作为最低价值理想，这就是以人为本的思想理念。坚持以人为本的迷信开展观就是要把人的片面需求和促进人的片面开展作为经济社会树立的动身点和落脚点，围绕人们的生活、享用和开展的需求，提供充足的物质文明产品和良好的效劳。因此，财政作为政府完成其职能的主要手腕，应把保证和改善民生作为重要的任务义务，让人民群众充沛享用经济和社会开展的效果。同时，财政以改善民生为己任有利于提高社会经济福利。“福利经济学之父”庇古依据边沿成效基数论以为，国民支出分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。因此，要添加经济福利，在分配方面必需消弭国民支出分配的不均等。由于边沿成效是递减的，穷人支出添加所带来的成效要大于穷人等量支出增加所增加的成效。而财政向保证和改善民生倾斜正是逐渐使民众享用均等化的公共效劳，增加贫富差距，从而添加整个社会经济福利的客观要求。

二、现行财政支出结构面临的主要效果

(一)行政经费支出在一定水平上挤占了民生支出

小政府、大社会是市场经济的一个普遍准绳。但是我国目前的一个清楚的特点是政府占据过多资源，详细表现就是公务员和政府行政人员作为一个阶级已收缩到无以复加的境地，行政经费居高不下。唐斯最早对官僚的目的做了系统地描画，以为官僚追求两方面的目的：一是作为职业主义者，希望取得权利、支出、声望、平安感，等等；二是作为父爱主义者，希望可以忠实地效劳于公同事业。但尼斯卡南只强调唐斯所说的第一个目的，把官僚的目的了解为各种P的函数，包括权利(power)、声望(prestige)、报酬(pay)、选拔(promotion)、特权(perquisite)等。而一切这些又都是他所在部门规模的函数，所以官僚的目的与厂商和政治家都有所不同，他并不为自己争取最大化的利润或选票，而是为其所在的部门争取最大化的规模。这一目的使他的行为具有鲜明的特点：追求预算规模的最大化。也许这就是我们每次的行政机构精简革新总是进入“精简一收缩一再精简一再收缩”的循环怪圈的重要缘由之一。目前，在一心一意为老百姓办实事做坏事的名义下，做大政府的帕金森氏综合症还较为严重，由此构成了政府主体力气与其占有资源之间的循环推进，致使于在整个财政支出中，养人、养机构的担负过重。同时，行政资金运用进程中存在效率低下和严重的铺张糜费，这是行政性经费居高不下的主要缘由。政府机构的庞大和行政经费的攀高不只成为贪污糜烂的温床，而且挤占了有限的财政资源，致使于许多本应由政府承当的民生项目，财政力所能及，这极不利于以改善民生为目的的财政支出结构的优化。

(二)城乡民生支出差距较大

公共财政把保证和改善民生作为己任，其目的之一就是经过扩展民生支出，逐渐使民众享用均等化的公共效劳，进一步增加贫富差距，从而从全体上添加社会经济福利。但是，在我国鼎力倡议财政关注民生、改善民生的当今，我国城乡开展不协调、支出差距较大的局面并没有因此而改动，从某种意义上讲，城乡民生支出的差异反倒使城乡居民的支出差距进一步扩展，这与迷信开展观要求的统筹城乡开展相悖。目前，许多公共效劳还没有普遍惠及乡村，广阔农民群众关于教育、科技文明、医疗卫生以及社保等民生需求得不到满足。首先，城乡教育开展不平衡。城乡教育规划和资源配置不尽合理，乡村教育基础单薄，师资力气充足，教育教学质量清楚落后于城市；在许多城市中小学校园公园化、设备现代化的同时，很多乡村中小学却在困难地维持。其次，乡村医疗卫生保证体系还不健全。城乡卫生资源配置不尽合理，医疗效劳公允性不高，卫生效劳本钱较大，农民不能享用城镇职工卫生资源和医疗补贴，农民看病贵、看病难、因病致贫、因病返贫的效果和现象依然比拟突出。同时，城乡社会保证差距较大。在城镇包括养老、失业、医疗、工伤等在内的社会保证体系日趋完善的同时，乡村社会保证还很不健全，保证掩盖面照旧偏小，保证水平较低，除社会救援、新型协作医疗、五保供养、贫穷移民及残疾农民享有最低生活保证外，触及农民后顾之忧的养老保险、失业保险等尚未真正树立，等等。这些相当于隐性支出的民生支出在城乡之间的差异，正是人们为享遭到城市更好的公共效劳不惜付出高昂的房价进驻城市，从而招致城市住房需求增大，进而推进房价不时下跌的缘由之一。它使得我国城市住房这个重要的民生效果愈加令人头痛。

(三)民生支出比重与经济开展水平不相称

1.民生支出比重依然偏低的理想被低基数下的高增幅所掩盖。革新开放30多年来，我国经济失掉了长足的开展，2003年我国人均GDP初次打破1000美元，2007年达2600美元，经济开展带来丰盈的财政支出使政府改善民生有了坚实的财力保证和足够的决计。近年来，民生改善方面取得了一些积极的效果，触及民生的各项支出同比增长幅度也较快。但这并没有改动民生支出比重照旧偏低的理想。以2007年前11个月为例，全国财政支出同比增长25.2％，同期农林水事务支出同比增长31.4％，教育支出同比增

长32.7％，医疗卫生同比增长40.6％，社会保证和失业支出同比增长28.6％，迷信技术同比增长33％，可以看出，触及民生的各项支出同比增幅均高于同期财政支出的平均增幅。

但是，我们稍加剖析便不难发现：触及民生的各项支出同比增幅之所以较高，是由于政府既往对民生支出的历史欠账太多，政府过去在教育、医疗卫生、社会保证和失业等民生范围支出程渡过低。这种低基数下的高增幅，并缺乏以说明财政支出结构发作了多大实质性的变化，反倒是容易掩盖民生支出比重照旧偏低的理想。其实，在2007年前11个月的全国财政支出中，上述一切的民生支出总共也仅为同期全部财政支出的39.4％。因此，我们的媒体在报道历年政府向人大提交的财政预算报告中，触及民生的支出，总是一味强调增长幅度的上下，而并不说明或很少说明教育、医疗卫生和社会保证等支出比重的变化，在一定水平上影响了各级政府以改善民生为目的的财政支出结构的优化。

2.少数中央政府民生支出比重超越外地的经济接受才干。虽然我们一再强调要求提高现行民生支出的比重，但这并不是说处置民生效果可以一挥而就，只是要求民生的支出比重提高到与现行经济社会开展相称的水平。但是，在全国民生支出总体水平照旧偏低的同时，有些中央政府为顺应近年来我国财政支出结构减速向“公共财政”转变，特别是减速向“关注民生的财政”转变这种理念潮流，不顾本地的经济开展状况和财政接受才干，出现了民生投入过快增长的现象，甚至像河南这种经济还不兴旺的地域民生支出比重居然在2007年到达52.2％，清楚高于全国平均水平43.1％。这种把彻底处置民生效果看成是一件与日俱增的事的做法，影响了政府必要的经济树立支出，进而影响民生支出的最终资金来源，不利于民生支出的可继续增长。

三、基于改善民生的财政支出结构优化的意见

(一)精简行政机构，提高行政资金运用效率

行政经费支出一方面是国度权利机关和行政管理机关指导、组织社会主义政治、经济、文明各项事业的财力保证，另一方面它又是一种经常性的消费性支出。依据行政经费的这一特点，应该坚持依照实事求是、“保证供应、厉行浪费”的准绳停止合理的布置和运用。控制行政经费开支，重点是处置机构收缩、人员经费增长过猛和行政经费运用效率低下的效果。为此，首先应实在地依照市场经济准绳的要求界定和转换政府职能，把政府不该管的事交给社会，交给市场，纠正财政越位，下鼎力气吊销一切不顺应市场经济开展的机关机构，严厉控制人员编制，扩充不需求的机关冗员，做到精兵简政，而不应该像尼斯卡南所说的为完成官员的自身各项目的而去追求本部门的规模最大化。其次是要提高行政经费运用效率，防止资金糜费，这就要求我们必需增强对重点控制支出的管理。第一，要增强公务用车管理。在有条件的地域，应积极推行公务用车的货币化革新，降低公务用车的运用本钱，最大限制地提高公务用车的运用效益。第二，严厉控制机关一切不用要的设备置办，鼎力紧缩不用要的会议，严厉控制会议数量和规模，简化会议方式，把设备置办费和会议费紧缩到最低范围。第三，增强行政单位办公大楼树立的管理。对党政机关办公大楼树立要坚持成效和务虚准绳，坚决根绝借所谓注重笼统之名而去贪大求洋的不正之风。无论是办公大楼树立的规模、装修规范，还是项目工程造价和资金来源都要严厉控制。第四，要鼎力倡议节省浪费，进一步完善党政机关国际公务接待制度，明白接待范围和规范，严厉控制接待费，防止超范围、超规范接待，同时严厉制止借出差、休会之际用公款游山玩水和在内部任务交往中用公款馈赠礼品等不合理行为。第五，要经过进一步增强收支两条线管理和完善公务员工资制度来规范支出分配，严把预算外支出关，清算政策外津补助贴。第六，增强审计监视，对行政单位片面实行活期审计，对审计出的效果要严厉按规则严肃处置。

(二)进一步增加城乡民生支出差距

增加城乡民生支出差距，不只是城市和乡村之间不对等状况的理想使然，也是政府实行社会管理和公共效劳职能的表现。因此，中央和中央各级政府必需调整财政资源和树立资金的投向，优化财政支出结构，实在承当起为农业和乡村开展提供公共效劳的责任，完成公共财政向涉农支出倾斜，确保涉农支出随经济的开展和国度财力的增强而动摇增长。由于基本公共效劳是掩盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共效劳，能否为农民、乡村提供均等化公共效劳直接关系到农民的生活权和开展权，关系到农业的可继续开展和乡村的长治久安，所以为真正表现三农的优先开展，还必需使涉农支出的增长速度超越其他城市支出的增长速度入群体、特殊困难群体倾斜。首先，财政必需添加乡村在教育方面的投入，鼎力加快推进城乡教育公允，并把处置城乡教育的公允性作为重中之重。以后应着力支持处置“上学难、上学贵”的效果，这不只要求适当添加财政性教育经费，使其增长速度快于同期财政支出的速度，而且要求调整财政性教育支出的结构，包括教育级次结构和地域结构，确保这些支出主要用于在全国推行乡村义务教育的经费保证机制革新和片面树立与完善对家庭困难学生的资助政策体系上。其次，应从财政投入和医疗卫生体制等多方面着手树立掩盖城乡居民的基本医疗卫生保健制度，加快推进城乡居民医疗保险制度逐渐并轨，使人人都可以失掉表现社会公允、政府和群众都可以担负得起的基本医疗卫生保健。再者，要积极探求乡村社会保证制度的新思绪，树立健全乡村的养老、失业等保证制度。同时，为保证乡村公共效劳供应资金的平衡散布，必需进一步完善中央转移支付制度。一是要树立促进地域公允的转移支付制度，调整地域间的既有财力，特别是对目前财力缺乏的贫穷地域，应提高无条件转移支付的比重；二是要加大省级财政转移支付力度，充沛应用其来平衡不同地域的公共效劳供应，同时，注重省以下的转移支付制度的完善；三是要充沛发扬专项拨款对乡村公共效劳供应的保证作用，对专项拨款既要停止合理分类，又要在充沛思索各种要素的状况下，合理确定中央政府的配套比率，并保证专项拨款的及时到位。

(三)坚持经济树立和民生双注重

一方面，随着社会的提高，每团体的生活权、开展权的内涵及外延都在不时地扩展和深化，因此政府的责任还在不时地加大，与此相关的财政支出规模也在扩展，这就要求我们必需鼎力开展经济；只要经济开展了，财政支出增长了，才干为不时增长的民生需求提供有力的物资保证。市场经济条件下，虽然从总体上说政府不应从事具有竞争性的商品运营，而只是为市场和企业提供公允和完善的外部环境，但由于市场失灵的存在，尤其是在市场经济还不够兴旺的我国，政府为纠正市场失灵，实行微观调控和产业结构调整，还必需在一定范围和水平直接从事一些商品的消费运营，政府投资仍是推进经济开展的重要力气。以后及今后一个时期的财政投资只能是参与普通竞争性范围，而关于支柱产业与基础产业等重点竞争性范围，政府投资还不能过早地参与，应当采取培植政策，促进产业结构和技术结构的晋级。从临时看，财政仅仅注重社会公特性的民生支出是不够的，还必需注重经济树立投资，政府仍需在经济树立中坚持有一定的比重。譬如，政府财政要加大诸如城乡路途、铁路、公路网、水、电、公交车辆、居民住房、城市绿化等社会公共基础设备的树立力度，为社会经济开展提供良好的环境，缓解和消弭经济增长的瓶颈；为强化农业的基础位置，财政要加大对那些风险大、投资经济效益低、对农业开展起着维护性、开发性或有示范效应的项目投资的支持力度；财政要继续支持和促进国有经济开展，不只要经过投资手腕，逐渐处置现有一些国有大型企业和企业集团资本金缺乏的矛盾，还要支持国有经济的技术改造，鼓舞企业停止技术创新，提高国有经济的技术水平和竞争才干，等等。

另一方面，添加民生支出是公共财政的实质要求，它既能使民众直接受惠，又能带动经济增长，更有利于社会动摇。尤其是在以后金融危机、经济不景气的大背景下，民生支出会抚慰内需，更好地推进经济开展。我们应实施“经济树立和民生双注重”的财政支出结构调整战略，在促进经济开展、做大财政支出蛋糕的基础上，依照公共财政理念，经过优化财政支出结构，把民生支出比重提高到与经济社会开展相顺应的水平。这不只要继续增加普通竞争性范围的直接投入，严厉控制并努力紧缩行政经费支出，更为关键的是要逐渐改动现行存量不动、增量调理的财政资金分配方式。由于这种方式在某种水平上意味着保了不该保的，压了不该压的，它维持的既得利益往往是强势利益集团群体的利益，由此而相应增加了很多弱势群体应有的利益。正由于这样，才构成了自1998年停止公共财政体制革新以来，民生支出许多年份不升反降的局面。因此，政府要实在承当起改善民生的重担，使财政在教育、卫生、失业、社保、乡村基础设备等方面的投入比重添加到应有的高度，逐渐打破不合理的既得利益格式，改动现行财政支出的运转轨道，使财政支出结构调整有一个由质变到质变的飞跃。