论公务员行政责任的履行

【摘要】一、行政责任的理解 任何管理活动中都存在着责任，行政责任是国家责任之一，行政责任的履行是通过掌握公权力的行政主体来实现的。行政责任首先是一种权力的履行，公务员则由政权体...

[摘 要]公务员行政责任的履行是保证行政活动落到实处，体现行政价值的载体。探讨这一主题对于树立政府形象，提高政府执行力具有重要的意义，本文从行政责任的基本理解出发，追寻了行政责任的本源，挖掘了影响公务员行政责任履行的因素，并从制度意识、使命管理、行政监督这三方面对于推动行政责任的履行进行了深入的思考。

[关键词]公务员；行政责任；公共利益

[中图分类号]D922.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）02 — 0031 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 10

[作者简介]张丽（1989—），女，河北邢台人。硕士，研究方向：中国传统行政伦理。

一、行政责任的理解

任何管理活动中都存在着责任，行政责任是国家责任之一，行政责任的履行是通过掌握公权力的行政主体来实现的。行政责任首先是一种权力的履行，公务员则由政权体系中的职位规定，分担政府的权力；其次行政责任是一种义务，承受行政责任的过程，是一个为国民尽义务的过程；最后行政责任是一种制度规范，主要体现在通过一整套的程序规定来实现责任的履行，将行政责任具体化、固定化和合法化，并以此作为追究行政性行政责任的判据。

二、公务员行政责任的来源

（一）分工

分工是社会生活长期自然呈现的态势，分工的结果就是形成了社会需要的不同角色，在组织赋予角色的基础上，分工使人们在社会中有了适合自己的平台和领域。依这样的逻辑来看待公务员的行政责任，找到理论和现实的支撑。思想家马克斯·韦伯根据合理合法的组织理论基础，设计出了科学合理、严密稳定的组织体系—官僚制，基于社会分工的思想将政府的权力划分为独立的单元，并据以细分为固定的职位，规定了相应的内容、依据，官员被安排在官僚制体系中，严格按照职位要求来进行工作，构成了行政官员的责任制。

（二）承诺

人是自由的主体，人的“责任”来源于人自身选择的承诺，一旦做出选择就必须承诺履行。这也是契约论的蕴含之一。在看待国家与社会的关系上，社会契约论认为政府权力的正当性建立在公民与公民、或公民与政府之间签订政治契约的基础上，公务员的身份并非任何外在客体强加的，而是有理性的人自我选择的结果，相当于对其所服务的客体做出了承诺，以契约的形式将承诺固定下来，只不过这种契约通常是心理契约，即人们从内心有充分的认识到公务员的职责在于履行其肩负的责任，有义务有职责为公众服务，实现公众的诉求。

（三）信任

公共行政活动中，公务员行政责任的履行是与社会公众进行互动的过程，互动过程中达成的共识来源于信任。信任其实从本质上来讲就是具有理性思想的行为者做出理性选择的行为，具有理性思想的人在做出选择时他都会认为这些行为能够增加自己的利益，而不是损害自己的利益。 〔1〕28社会公众对政府具有依赖性，需要政府去解决社会公众需求，因此公众的信任来源于政府对自身事务的回应，民众对政府有着这种期待，政府应该及时回应民众，满足民众的需求来增强民众对政府的信任感。政府从多方面积极回应公共事务、满足公民需求，实质上就是强调公务员行政责任的履行。

（四）规定

公务员掌握着权力的资源，在进行公共管理活动中，代表着国家的意志，承担着政治性的功能，同时决定着公务员行政责任的政治性、权威性和法定性。公务员行政责任内容的形成必然是一个依照法定程序合理制定的结果。我国关于公务员行政责任的内容规定是《公务员法》和《行政法》。前者规定了公务员行政责任的内容，后者主要规定了公务员从事诸如行政许可、行政处罚等具体行政行为的程序，及规定了责任履行的方式。法律的规定表明公务员行政责任的内容和方式有充分的法律保障，其来源于法律强制性规定，同时也意味着必然受到行政责任的约束。

三、公务员行政责任履行的必要性

（一）行政管理的效率诉求

管理是一种实践性的活动，管理的的功能来源于人们对管理功能的诉求。人类的自身发展由早期的孤立单一逐渐演变为后期的紧密联系，人类对于管理功能的诉求也呈现出了简单—多样化的特点。但是无论如何变化，最简单最基本的诉求就是效率诉求。对于行政管理活动而言，其面临着多种多样的社会问题和各种各样的社会矛盾，要想实现行政管理活动的的功能有赖于效率的诉求。而效率的诉求必须植根于现实的活动中去，即要求行政主体（公务员）以饱满的热情和高度负责的精神投入到实践活动去，要求行政主体（公务员）勤政务实，摆脱拖延，将行政责任落到实处。

（二）行政价值的动态载体

价值从哲学的意义上来讲，是一个表征意义的范畴，是用以表示事物所具有的对主体有意义的、可以满足主体需要的功能和属性的概念〔2〕208。在现代意义的价值，经常取后者之意，认为管理的价值就是实现管理活动对人的有益性，进而实现管理为人的生存发展服务这一终极目标。行政价值的本质就在于能够使行政主体以及行政活动更加完善， 推动人类社会的行政活动向前发展。行政价值的实现是植根于行政实践中，行政实践活动要求行政主体（公务员）按照一定的制度设计的要求来从事行政活动，做应该做的事即去履行责任，因此可以说行政责任的履行是行政价值的动态载体。

四、公务员行政责任履行的影响因素

（一）行政责任意识

行政责任意识反映着公务员对于行政责任的态度以及认识，指导着行政责任的实践活动。行政责任意识在实践中常常表现为政绩观。由于长期以来官本位思想的根深蒂固以及现代政绩考核制度的不健全，使得在行政责任的履行中出现了政绩观的异化现象，唯“政绩观论”和“片面政绩观”，前者主要是将政绩作为唯一考核计量标准，后者是片面追求经济发展而忽视长远发展。在政绩观异化思想影响下，公务员的行政责任履行就会带有明显的选择性和倾向性，即选择履行哪些能够看得见、摸得着、短期见效快事项，而忽视潜在的真正需求的根本利益事项，导致行政责任的履行呈现片面化，碎片化、形象化的特征。

（二）行政活动特性

自行政学诞生以来就一直在争论政治与行政的有关争论，争论的发展表明行政活动具有双重属性：科学和艺术。行政活动这种双重属性在对行政责任履行的主要体现在“行政人员并不是中性的执行任务的工具，相反地，他们常在政策执行的过程中，掺入自己的喜恶与价值成分，因而大大影响政策的本质。”〔3〕60这也就产生一个问题，即行政活动特性使得公务员在行政责任履行中不可避免拥有自由裁量的余地，自由裁量往往意味着对于政策打折，所以问题在于对自由裁量的控制程度如果不明确就会使政策的执行违背政策指定的初衷。因此公务员行政责任的实际履行往往受到行政活动特点本身的影响，需要公务员在责任的履行中做出理性的选择。

（三）行政责任冲突

公务员行政责任冲突是指公务员在行政权力运行过程中，在公与私关系、权利与义务等关系上，由于个人利益与公共利益、主观责任与客观责任的不一致性，导致所应承担的行政责任之间产生的冲突。〔4〕3行政责任冲突主要体现为以下几个方面：

1.权力冲突

权力冲突主要体现为法律法规授权与上级的决策命令之间的冲突。依据韦伯的官僚制构想，权力来源于合法授权，公务员必须按照法律法规规定来行使职权，然而在实践中，行政机构作为一个层级节制的机构，公务员还必须服从于上级的命令，尤其是在行政首长责任制的制度下，决策权属于行政首长，下属负责执行。当上级的决策与法律法规授权存在冲突时，公务员在履行责任的过程中就会陷入困境，左右权衡利弊，难以做出决断，阻碍了责任的履行。

2.利益冲突

“在任何关于人类如何、为何如此这般行动与生活的思考中，都注定要产生关于人类的动机与责任的问题。”〔5〕107这就隐含着对人性的判断，公务员究竟是为公共利益还是自我利益从事公共行政活动？公务员与普通公众一样，也存在着自我利益的需求，而行政活动的特殊性要求公务员去私存公。利益冲突使得公务员在行政责任履行中往往追求效用最大化，不利于行政责任的履行。

五、推动公务员行政责任履行的思考

（一）制度意识

制度是现代管理最常用的重要手段，公务员行政责任的履行就是将制度文本形成制度实践的过程，在责任履行过程中出现的很多问题，不是缺少制度的规范的问题，而是制度主体缺乏制度意识，对于制度的履行大打折扣，损害了制度的威信。因此公务员在行政责任履行中首先要树立制度意识，即尊重制度的权威性与规范性，按照制度的规范管理社会公共事务；更深一层的意义在于理解制度的价值，即制度的终极使命，在行政责任冲突时能够按照制度所倡导的的价值做出符合制度要求的选择；最后要构建制度的平台，即通过机制的保障来固化制度的价值形成长效稳定模式（新制度的形成）。通过增强制度意识能够把握行政责任履行的实质，推动行政责任在实践中有效地履行。

（二）使命管理

弗朗西斯·赫赛尔通过自己多年的管理实践，提出了使命管理的新理念，认为好的管理是以“使命”为联接点的圆形管理，其强调“一切工作都源于使命，并与使命密切相关”， 组织的驱动力本质上是来自人的驱动力，而人的驱动力又源自人内心深处的激情。〔6〕152将使命管理理念引入到公务员行政责任履行这一层面上来就是要树立行政愿景，通过行政理念的培养，来增强公务员的使命感、责任感，形成内在驱动力，推动责任的履行；其次将使命管理纳入具体的岗位中来，规范责任履行的行为，消除官僚作风与形式主义，使使命管理真正落到实处；最后将使命履行状况与公务员履行责任考核结合起来，增强公务员对使命管理的认同性，将其内化为公务员整体的自觉的行为。

（三）行政监督

公务员行政责任的履行依赖于公务员个体自觉有效地执行，但是自觉地力量往往是不稳定的，并且由于行政活动特殊性以及行政责任冲突的存在容易导致出现的腐败现象，因此加强外部控制系统显得尤为必要，最主要的外部控制系统就是行政监督。目前我国已建立起了完备的行政监督机制包括党的监督、人大的监督、司法的的监督等等，对于公务员行政责任履行而言，仅靠正式的监督体制难以达到预期的效果。行政责任的履行就是和公民交往的过程，也是实现公民利益的过程，公民对于行政责任履行的状况最有发言权，公民的监督具有及时性、灵活性的特点，能够弥补正式监督体制程序化的不足，因此将公民的监督纳入监督体系中来显得尤为必要也更为迫切。

〔参 考 文 献〕

〔1〕罗平婷.公共治理视域中的行政责任〔D〕.湘潭大学硕士学位论文，2011.

〔2〕孔德伦.我国公务员行政责任冲突及对策研究〔D〕.黑龙江大学硕士学位论文，2010.

〔3〕彭文贤.行政生态学〔M〕.台湾：台湾三民书局，1988 ：60.

〔4〕孔德伦.我国公务员行政责任冲突及对策研究〔D〕.黑龙江大学硕士学位论文，2010.

〔5〕〔英〕以赛亚·柏林.自由论〔M〕.胡传胜，译.南京：译林出版社，2003.

〔6〕王伟.赫赛尔本的“使命管理”新理念〔J〕.唯识，2002，（08）.