多维评价模式下警务网络绩效指标体系的构建

[摘要]作为对信息时代社会治理需求的回应，网络的逻辑在于通过协作处理跨越组织边界的问题，并获取网络绩效以实现治理的有效性。网络结构影响网络绩效，网络绩效是网络运行的实际效果，通过不同的网络结构要素造成的警务网络绩效差异分析，提出我国警务网络应以合作型模式进行建构，并在此基础上构建多维度的警务网络绩效评价体系，实现网络绩效的最优化。

[关键词]网络结构；警务网络绩效；指标体系

[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）02-0088-03

进入信息社会以来，公共治理的分析单位已从单一个体转移到网络。作为对信息时代社会治理需求的回应，网络的逻辑在于通过协作处理跨越组织边界的问题，并获取网络绩效以实现治理的有效性。相较于官僚制而言，网络可视为“多重组织安排”用以解决单一组织无法处理的问题的治理途径。本文运用网络治理这一分析工具对我国警务网络绩效进行测度，并构建多维度的网络绩效评价指标体系，以提升警务网络绩效和治理能力。

一、网络与网络绩效

网络是包含拥有多重联结的多个节点的结构（这些节点包括机构与组织），其主要特征之一就是跨地域或跨领域，从政治、经济到社会领域，都存在不同的主体彼此互动、互相依赖、相互合作的形态。网络不仅改变了原来传统的层级间垂直管理方式，也影响了横向部门之间的合作关系。这种权力分享的模式，除需要纵向部门的协作外，还需要政府与公民社会建立伙伴关系及策略联盟，充分发挥公私部门各自的优势，以获取公共利益的最大化。如同官僚组织是工业经济时代的产物一样，网络治理是信息时代全球化潮流下的产物。它是一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式，其标志是深深地依赖伙伴关系，能够平衡各种非政府组织以提高公共价值。

作为网络社会政府治理的新形态，网络治理的最终目的是为了获取网络绩效。而网络绩效是网络运行的实际效果，可以通过不同的结构要素来加以解释，如网络整合度、外在控制、稳定性和丰富的资源等。评估网络的有效性，一般认为网络治理的特征如何影响管理的结果及政策偏好的关系。普鲁万与密尔沃德认为，最有效的网络是能促进其组织成员解决问题和为其委托人服务的能力。对有效运作的网络而言，那些支持组织工作的员工的利益和要求必须得到满足，而建立组织间关系以联合供给服务的合作型网络比建立在分散的投资和服务基础上的机制更有效。因此，网络治理理论认为，网络结构影响了网络绩效。

二、警务网络绩效差异分析

网络绩效受到网络结构通过网络运行传导过来的影响，绩效层面的考察包括对网络绩效的总体评价、不同网络绩效的比较分析以及绩效差异的关键要素分析等。警务网络建构的主要目的在于考察是什么因素影响了网络绩效（网络产出）？某种治理模式是否有效，需考量信任、网络参与者及网络核心能力等要素。这些要素的分布差异，构成了不同的网络治理模式。

（一）警务网络模式的类型

1.参与型模式。参与型治理高度分散化，主要通过成员自身参与治理，在治理过程中众多成员在相对平等的基础上相互作用，诸多参与者对内部网络关系及运行、外部关系如政府和顾客负责。当网络治理具备分享性时，参与者集体做出所有决策和管理网络行为。就网络层面决策而言，尽管网络中的组织类型各异、资源占有不同及政策执行能力迥异，但其权力相对平衡。

2.主导组织型模式（行政主导型模式）。该模式中所有网络层面的行为和关键性决策的协调都是通过主导型组织的参与成员进行，该组织负责对网络的管理以及推动网络成员通过自身努力获取网络目标的行为。主导型组织接纳来自网络成员的资源配置或者寻求和控制外部资源，它是网络内的唯一权力核心，这种情况导致权力的不对称，其权力来源于网络内成员的授权或者外部有关组织的授权。

3.网络管理组织型模式（合作型模式）。该模式由网络内合作各方或协调机构对网络内资源和技术力量进行协调，其权力来源于外部授权或者网络内成员的共同授权，在协调和维护过程中，网络中间人扮演了关键性角色。网络管理组织型模式更强调合作、协调与互赖，其权力并非是强制性的。它可强化网络合法性，具有处理独特和复杂网络问题、减少分享性治理的复杂性的作用。

（二）警务网络要素对网络绩效的影响

1.信任。信任是警务网络运行和维持的关键要素。信任分布密度不同，直接影响网络模式的选择，进而影响网络绩效。从网络层面来看，无论是否存在网络成员间的相互作用，信任的分布非常关键。当信任在网络中呈弥散性分布时，参与型模式可能更有效。而当信任度不均匀分布时，网络在运行中缺乏成员协作的基础，参与型模式将变得无效。当信任在网络中呈现低密度、高集中度时，主导组织型模式更有效。当信任度、密度、集中度分布于两者的中间时，网络管理组织型模式将更有效。该模式接受网络成员的监督，协调网络的运行与协作，可促使网络成员对网络管理组织方式进行监督。

2.网络参与者。从网络参与者数量来看，参与型模式更适宜于小型网络。随着网络成员的增加，尤其是当参与者在空间上分布得极为分散时，网络复杂性的问题变得更为突出。而主导组织型或网络管理组织型模式更能适应大规模的成员参与，因为许多网络决策不再要求所有成员的直接参与，成员之间也不必彼此直接互动。这意味着在成员数量增长导致网络管理日益复杂的情况下，主导组织型或网络管理组织型模式比参与型模式更为有效。

3.网络核心能力。为完成网络目标，网络成员需要具备资源整合能力与行为协调能力。从资源依赖的角度来看，拥有较多资源的节点势必位于网络架构的核心位置，而拥有资源较少的节点则必然位于边缘地位。在网络管理组织型模式中，存在一个协调性的组织，该组织的资源多由上级提供，并且缺乏主导资源的分配权力，因此，它需要拥有较强的协调能力和整合能力。而主导型组织模式由于拥有绝对的地位优势，当与其他节点进行交换时，易形成不对等交换关系，这种“权力――依赖关系”一旦形成并固化下来，容易损害各种合作行为，破坏行动者之间的信任关系，进而影响其网络绩效。

通过考察以上三种模式的网络结构，可以发现不同的网络结构会产生不同的网络绩效，良好的网络产出得益于优化的网络运行结构。网络管理组织型模式绩效明显高于其他两种模式，造成其绩效差异的原因在于，网络管理组织型模式具有多元参与、协同性强、相互依赖、互相合作的优点，而行政主导型模式则强调主导型组织的支配作用，短期内具有较强的动员能力，但参与主体少，互动性差，责任机制单一。因此，我国警务网络应以合作型模式为主要建构方式，即政府组织、警察组织、社区自治组织、企事业单位、非营利组织等社区警务网络的行动者，在警务行动中强调资源与信息的共享、相互合作与相互依赖，建立起横向与纵向关系相互交错的网络化治理模式，以实现网络绩效的最优化。

三、警务网络绩效指标体系的设计

警务网络绩效指标体系是由诸多内在联系的单项指标组合而成的，它以警务网络目标为导向，采用多种科学的评价计分方法，对警务运行网络进行全面、系统的衡量与评价。西方国家对警务工作的评价分为四种：主观评价、客观评价、官方评价、社会评价。其中，主观评价指标：公众对警察的满意程度、社会安全感调查、被害人调查、工作重点评价及警民关系调查。客观评价指标：发案率、发案数、破案率、发案时钟、各类案件比例、警察与人口评价包括：民间、学校、科研机构进行的犯罪调查等。这四种调查各自从两个对立角度加以比较与鉴别。因此，在设计警务网络绩效指标时，应参照世界警务绩效评价标准，确定绩效指标内容及其框架体系。一般而言，测量警务网络绩效的方式主要包括三种：首先是公众满意度评估，其次是通过对网络内行动主体的服务成本与服务质量进行考量，最后是通过网络目标的达成来评价。

（一）明确警务网络绩效的评价原则

一是科学性原则。指标的选择必须能够科学地反映出警务工作的真实水平，并具有明确的含义及范围指向，同时保证有科学方法和计量单位对指标进行计算或评价，以减少指标数据收集和统计中造成的误差。二是可操作性与实用性兼顾原则。评价指标的设计必须以其指标值的测量和数据收集工作的可行性为前提，协调好主客观指标之间的比例关系，同时评价指标必须具有可比性。可比性主要是指两个方面：一方面，评价指标应当在不同的时空范围内具有可比性；另一方面，对不同时期和不同方面的警务工作进行比较时，在评价指标的口径、范围一致的前提下，各指标必须有大体一致的计算方法和计量单位以便于比较。三是全面性与典型性兼顾原则。评价指标应全面地反映警务工作的变化情况，并选择和设计那些能够从不同测面反映警务工作内容变化的核心指标及具有较强代表性的变动评价指标，以降低评价成本，提高评价效益。四是时效性原则。评价指标应及时地判断警务工作及其所面临形势变动方向，且具有较高可信度。五是硬指标和软指标兼顾原则。警务网络绩效评价具有多维性，其评价指标应既有硬指标，又有软指标。所谓硬指标，是指可量化的指标，如逮捕犯罪嫌疑人数量；软指标是指难以具体量化的指标，如公众满意度。由于警务工作本身的特殊性，其网络目标往往是宏观、抽象的结果，因此，设计定性与定量相结合的评价指标尤为重要。

（二）设立网络参与者多元评价主体结构

基于警务网络以合作型模式绩效评价最优，因此，网络绩效评价主体的选择对于网络绩效评价结果的准确性和客观性有着重要意义。一般而言，警务网络绩效评价主体结构应包括：1.公众。公众作为警务网络绩效的直接感受者，其评价更具发言权。通过对公众的调查，可以明确警务产品提供与需求之间的差距，使评价效果更客观。2.综合评价组织。其以定性评价方法为主，通过实地调查、听取汇报、召开座谈会等形式，对警务制度建设、队伍建设、思想建设以及作风建设等要素进行评价。3.上级公安机关。上级公安机关从总体的队伍建设、基本建设评价主体中分离出来，作为独立的评价主体，可以定性方式来弥补定量评价的缺陷。4.自我评价主体。虽然公安机关及民警自身作为评价主体尚存在争议，但无论从警务信息的获取，还是实际操作层面来看，自我评价都更具针对性。为防止自我评价邀功评好，评价指标应由自我评价单位、专门评价组织和专家共商而成，且指标要能够量化，用具体工作业务指标的客观性消解自我评价可能产生的主观随意性。5.特定评价主体。一是作为防范机制隐性存在，在指标体系中使用负指标显示的特定主体，如公安机关设立投诉中心就是以负指标发挥作用的；二是专家介入评价，如权威学术机构对警务工作的某些特殊行为进行评价，对于真正发挥绩效评价体系的作用十分有益。在诸多评价主体中，应将公众评价作为核心指标，如公众安全感调查，即公众对治安现状和改善状况以及对于未来的安全预期；公众对各类案件的评估，包括各类案件的重要性排序以及对各类案件的治理效果评估；公众对警务产品提供者的综合能力评价，包括办案效率、公正执法、警察服务品质以及警民关系和谐度和警民互动程度等。

（三）科学构建警务网络绩效框架体系

根据绩效指标设计原则，结合影响警务网络绩效的相关要素即信任度、目标认同以及网络行动者的核心能力和服务品质等方面进行考量，可将其指标划分为三级指标。1.一级指标（网络行动主体核心能力评价）。它包括警务网络治理能力指标、处置突发事件能力指标、公共安全服务能力指标、网络主体正规化水平指标及执法水平指标等。2.二级指标（网络行动主体信任度）。在一级指标之下，根据警务运行的实际状态，分别设置若干个二级指标，如在一级指标网络治理能力指标之下，设置情报信息管理指标、刑事犯罪状况指标、社会治安治理指标、警务合作能力等二级指标。在一级指标处置突发事件能力指标之下，设置对突发事件的控制度指标、突发事件资源保障指标以及与突发事件相关的社会指标等二级指标。在一级指标公共服务能力指标之下，设置公众评价、警务公开等二级指标。在一级指标网络主体正规化水平指标之下，设置机构设置正规化、编制管理正规化、教育训练正规化、辅警力量正规化等二级指标。在一级指标执法水平指标之下，设置执法素质、执法体系、执法监督等二级指标。3.三级指标（网络行动主体参与度）。在各二级指标之下，再分别设置若干三级指标。如二级指标情报信息管理指标之下，设置信息员队伍职业化程度、特情建设发展状况、计算机网络化程度及情报信息处理能力等三级指标。二级指标社会治安治理指标之下，设置刑事案件破案率、治安案件查处率等三级指标。二级指标突发事件资源保障指标之下，设置突发事件预防与救助经费支出比重、可调度人员比重等三级指标。二级指标警务公开指标之下，设置警务宣传活动次数、公安微博建设完善及更新程度等三级指标。总之，必须对警务网络绩效评价体系的各项指标进行科学组合，以确保指标体系整体评价功能的发挥。