水污染防治项目投融资模式国际比较

水务产业本身具有资本密集型的特点，水污染防治项目对资金依赖性更高。近年来，我国各地水污染防治的基础设施建设推进遇到阻碍，需要创新投融资机制来解决这些问题。目前国际上水污染防治行业的融资主要模式主要有四种PFI/PF2、特许经营、混合模式（以公有制为主）以及完全公有，为代表的国家主要为英国、法国、美国和荷兰等国家。虽然各国水污染防治项目PPP投融资模式各有不同，但对于公共事业性质的基础设施建设的大量充沛资金需求，要求政府在寻找融资渠道时，不能拘囿于政府拨款，应鼓励社会资本进入水污染防治行业，拓宽融资渠道，缓解地方债务压力。纵览各国水污染防治PPP投融资的回报机制、融资渠道和顶层设计，我们得出中国开展水污染防治PPP投融资模式的几点启示。

一、建立适合我国的收费模式

以污水处理领域为例，目前而言，在国际上运用比较广泛的国家收费模式如下表所示。

各国污水收费模式

国家缴费主体负担金范围缴费标准

日本水体污染物排放者，如工厂、城市居民等“谁污染，谁负担”实施污水集中处理的调查费；工程费及附带工程费；用地费；补偿费；操作费；维持修缮费；机械器具费，事故处理费及附属的各项费用。缴费标准根据污染企业的规模、环境污染程度、污染源的处理程度分为不同标准。具体操作为：污水处理企业根据确定的缴费总额以及建设费和处理费分摊到每吨污水的负担金中。

韩国污染者付费与日本类似政府承担50%到70%费用，企业承担30%到50%。

法国向公共污水排水系统排放废水的企业、居民及配水公用机构用户与日本类似与日本类似

美国污染者付费与日本类似从价计税制度：由用户分担费用，将费用分担于工程所覆盖辖区的各级用户，按既定份额向用户分担相关成本费用。

针对以上国家污水处理行业费用收取方式，综合我国国情，建议我国采取的收费模式如下：为包括城镇污水集中处理系统中排放污水的政府机关、企业、配水公用机关、个体工商业者和城市居民。收费金额主要涵盖建设费和维持费，具体内容包括：城镇污水管网的新建费、改建费、扩建费和维护费；污水处理设施的调查费、工程费及附带工程费；土地使用权购买费以及补偿费；操作运行费；维持修缮费；机械器具费；事故处理费及附属的各项费用，以及各项费用的利息。根据建设费和维持费费用类型的不同，缴费标准应该不同。费用的征收应该有一定的强制性，避免出现排污者逃避缴费或拖延缴费，投资回收后，不再向缴费主体征收费用。

二、拓宽融资渠道，采用适合我国投资模式

PPP项目的债务率较高（一般在70%―90%），所以融资工具对于PPP项目成功起着决定性作用。当前世界上，比较通行的融资方式是向银行申请贷款，除此之外，国际上许多国家也开始尝试通过其他金融工具进行融资，比如通过资本市场发放公司债券，或者吸引基金等追求长期稳定回报的资金，譬如养老、保险、社保等基金。与此同时，需要注意到的是，我国基础设施建设由于长期依赖中央财政拨款，地方政府财政收入主要依靠房地产收入，缺乏中央和地方分工负责、合作发展的投融资机制，导致资金坏账比率高、融资成本居高不下等特点。在国际上通用的政府债券、专项基金在我国不能实现，从而影响我国地方政府的商业融资。中国金融市场的流动性偏向于大公司/大城市。建议加快建立水污染防治PPP产业基金，加快构建多维度、多角度的资本市场，激发市场活力，建设和完善融资资金池，妥善设计资金退出产业基金的合理机制，使得水污染防治PPP产业资金迸发最大活力。立足PPP投融资创新模式，建立和完善水污染防治投资基金，拓宽投融资渠道，缓解财政压力，促进行业发展，提高资金利用效率。

与发达国家相比我国政府财力不足，如果仿照韩国等国家污水处理项目中由国家和地方政府先行投资是不现实的，所以应该采用适合我国的PPP投资模式，如BOT模式和随之演变而来的BOOT模式、BOOTT模式、TOT模式、BOOM模式等公私合营模式都是值得借鉴。具体到我国各地采用哪种PPP模式，须秉持谨慎态度，结合当地实际情况（经济发展程度、地方财政）、项目特点以及投标企业规模等情况会同有关专家，进一步分析论证。

三、国家推进，政府和市场相结合

从各国开展PPP项目经验分析来看，由于PPP建设周期长、项目建设运营过程中牵扯多方利益，所以专门的立法保障显得尤为重要，尽管英、澳虽未就专门立法，但其法律体系健全且充满灵活性，也为PPP提供了充分的法律保障。无论是英国的完全私有模式，还是美国的公有为主，都是具备一个共同特点就是将政府控制和市场有效运行完美结合，通过政府政策保障公共资源的同时，保证市场的有效性。中国目前已出台50多项与PPP有关的管理办法，但全国层面的PPP法律框架有待进一步完善。地方PPP项目当前出现多头管理的局面，由于尚未有统一的PPP项目主管部门，导致项目审批过程中程序复杂漫长、责任划分不清。PPP项目牵扯到多个部门，各个部门也从不同的角度推展PPP项目，最关键的是从国家层面立法，对PPP项目的政府管理通过法律的形式固定下来。国家以PPP模式作为投融资机制创新模式的突破点，激活社会资本，为民间资本参与公共基础设施建设扫清隐患，提供制度保障。PPP不仅仅局限于微观层面针对某一个项目的融资手段，它是进一步上升到国家层面的投融资机制的改革。欧美采用的四种水务行业的投融资模式的共同特点是政府混合市场的结合，通过国家政策保证公益性的同时调动市场积极性。政府进行宏观控制，各水务公司自负盈亏，独立核算。

（作者单位：东北财经大学）