“进入管制”与国防生产效率研究

摘 要：国防生产“进入管制”的产生，主要在于“市场失效”引起的效率损失，以及军品和国防生产的特殊性。国防生产的效率主要表现为国防安全效率、技术效率和配置效率。“进入管制”对国防生产效率的影响有积极和消极两个方面。为了提高国防生产效率，需要对“进入管制” 政策作出有效的安排。

关键词：国防生产 管制 政府 市场 效率

进入管制，是政府管制的重要内容。本文所探讨的进入管制，是特指政府对生产部门进入武器装备和其它军用物资生产领域所实施的管制（以下简称“进入管制”）。“进入管制”措施的实施，必然对国防生产效率产生一定的积极和消极影响作用。为了不断提高国防生产运行效率，政府有必要对“进入管制”作出有效率的政策安排。

一、“进入管制”和国防生产效率的解释

1．“进入管制”必然性

作为政府管制范畴的“进入管制”，具有自身的特殊规定性。政府管制（government regulation），是特指政府直接对一定经济部门的活动作出某种限制性规定，以直接控制一定经济部门的经济活动。政府管制不同于“政策调控”（policy control）或“政策调节”（policy adjust），政策调节指的是政府通过调节它所掌握的某些经济变量（如财政支出，货币供给等），来影响市场经济中各种变量取值，以影响一定经济部门的运动过程。“进入管制”，是政府对生产部门或单位进入武器装备等军用产品生产领域所作的规定性限制。它具体规定了哪些部门或单位可以进入武器装备等军用产品的生产领域；哪些部门或单位不能进入武器装备等军用产品生产领域。或者哪些军用产品必须由专门的部门或单位来生产；哪些军用产品不必由专门的部门或单位来生产。“进入管制”产生的必然性，主要有：

第一，“市场失效（失灵）”（market failure）导致的效率损失。市场失效，通常是指市场竞争引起垄断导致资源配置的低效率，以及当存在交易成本、外部性和信息不完全性等情况时，在市场机制作用下而引起的效率损失。国防生产是特指从事武器装备等军用产品的社会生产活动，而军品又是专门用于满足国家安全需要的社会产品。国家安全是典型的“公共产品”（public goods），具有“消费排他性”的特征。国家安全的“公共产品”性质，决定了只要有人来保障国家安全，每个人便可以从中收益，而并不需要为其支付成本。这样，就会出现“搭便车”（free-rider problem）问题，即个人不愿意为国防付费，总想让别人付费，然后自己免费享用。个人对国家安全搭便车动机的一个直接结果，将导致市场机制作用的失灵，迫使政府成为军品的唯一买主，用于保障国家的安全。与此相适应，政府必然要对国防生产活动进行统一规划和协调，并对进入国防生产领域的厂商采取一定的限制和控制措施。

第二，军品的特定属性。武器装备等军用产品是由政府作为唯一买主，专门用于满足国家国防安全需要（或军事需要）的社会产品，军品在实现国家军事战略目标和维护国家安全利益等方面所发挥特殊的效用，是通过军品的消费过程来实现的。军用品的消费过程是军队战斗力的生成过程和国防安全的生产过程，军用品的质量、性能和技术先进性等在相当大程度上影响和制约着军队战斗力的强弱和国防安全的保障程度。此外，武器装备等军用品的使用还可能造成人员的伤亡和物体的破坏。从这个意义上讲，国防生产的种类、规模及主要技术指标等，不能由生产单位自行确定，也不能完全由市场竞争过程来决定，而只能由提供国防安全的政府根据国家国防安全的需要作出规定。以此相适应，任何生产单位不得随意从事军用品的生产，政府必须对进入国防生产的部门和单位进行某种限制和规定。

第三，国防生产的特殊要求。武器装备等军品在使用过程中所发挥的特殊效用，集中表现在武器装备等军用品的威慑力和杀伤力上。而武器装备等军品的威慑力和杀伤力是由它所特有的性能和质量体现出来的。为了获得军事对抗中的比较优势，国防生产单位必须有能力确保军品技术的先进性，同时还必须具备安全保密的生产条件。因此，军品的生产活动不是任何生产单位都完全可以胜任的，也不是任何生产单位都可以随意进行。为了加强对国防生产的控制，确保国防生产的安全性、可靠性和技术上的领先性，政府对国防生产的“准入”必须作出一定的限制或规定。进入国防生产领域的厂商，通常需要通过政府的资格认定，并获得政府的特许。

2．国防生产效率

效率（efficiency），通常是指投入与产出或成本与收益之间的对比关系。提高国防生产效率，是国防生产厂商的重要目标。然而，国防生产厂商不同于一般民用生产厂商，它所要实现的效率目标，不仅包括一般民品厂商所要实现的效率，还包括国防生产特定性质所赋予的特殊效率。国防生产效率是指国防生产单位的现有生产资源与它们所提供的满足之间的对比关系。

国防生产所要实现的效率目标主要应该包括以下三个层次：一是“国防安全效率”（defense safety efficiency）。该效率考察的是国防生产单位能否用一定的技术和生产资源为国家国防安全防务提供最大可能的满足。国防生产的“国防安全有效率”，指的是在国防采办预算约束下国防需求效用最大化。二是“技术效率”（technical efficiency）。该效率考察的是一个具体的国防生产单位是否利用一定的生产资源生产出了最大量的产出，或者反过来，是否在生产一定产出量时实现了“成本最小”。国防生产的“技术有效率”指的是国防生产单位利润最大化。三是“配置效率”（allocation efficiency）。这是从整个经济系统角度来分析的国防生产效率。该效率考察的是在给定各生产单位的技术效率的前提下，资源是否在国防生产部门和其它生产部门之间得到了合理配置，使其最大限度地满足了人们的各种需要。国防生产的“配置有效率”，指的是社会资源的最优配置。

从系统论分析，国防生产效率的三个层次目标是相互依赖和相互制约的。在市场经济条件下，国防生产部门同民用部门一样，是具有独立经济利益的市场主体。作为一个理性的“经济人”，国防生产单位具有追求技术效率的内在动力。然而，国防生产单位的技术效率的高低，最终是由国防生产的国防安全效率高低决定的。一个不能最大限度满足国防需求的国防生产单位，其利润最大化目标就不可能实现。同时，国防生产的国防安全效率的提高，又有赖于国防生产单位技术效率的提高。一方面，国防生产国防安全效率的提高，是国防生产单位技术效率提高的结果；另一方面，国防生产单位技术效率的提高，可为国防生产国防安全效率的提高提供内在的动力。而国防生产的配置效率，则是国防生产单位技术效率和国防生产国防安全效率能够得以持续提高的重要保证。因为，国防生产的“配置无效率”，意味着社会资源配置缺乏效率，其结果最终将导致国防生产单位的“技术无效率”和国防生产的“国防安全无效率”。

在考察国防生产效率时，通常还需要从静态和动态两个角度进一步深入分析。在研究国防生产效率过程中，当我们考察现有的国防生产资源和技术是否发挥了最大效率的时候，相应的概念是国防生产的“静态效率”（static efficiency）。当我们考察国防生产资源在满足当前国防需要和未来国防需要之间能否发挥最大效率的时候，相应的概念是国防生产的“动态效率”（dynamic efficiency）。国防生产部门作为一个特定的经济部门，其最终产出是满足国家国防安全防务需要的有用物（军民结合型国防生产单位的产出，还包括满足人们生产和生活需要的有用物，这一点不在本文研究之列）。由于国防需求的波动性较大，从静态和动态两个角度研究国防生产效率，不仅有助于为平时国防需要得到最大满足提供理论指导，而且有助于为战时迅速增加的国防需求（动员）提供理论指导。

二、“进入管制”对国防生产效率影响

按照新古典经济学观点，如果国防生产符合“市场完全性假定”的全部条件，国防生产的三个效率目标可以在达到帕累托效率（Pareto efficiency）时实现最优效率状态。所谓帕累托效率或帕累托最优（Pareto optimum）是指这样一种状态，提高一个人或一些人的效用水平，就得以牺牲别人的效用水平作为代价。政府对国防生产进入的管制，决定了国防生产市场不可能处于完全竞争状态，国防生产的效率不可能通过竞争均衡达到最优效率状态。面对军品和国防生产的特殊性，“进入管制”对国防生产效率会产生积极和消极两个方面的影响作用。

1．“进入管制”的积极效果

国防生产厂商的选择，一般可采取以下两种办法：一是“市场进入”，二是“政府进入”。依靠“市场进入”的办法选择国防生产厂商，就不存在“进入管制”问题。也就是说，政府对进入武器装备生产领域的生产厂商没有特殊限制和规定，任意生产厂商都可以凭借自身在市场竞争中获得的优势自由进入国防生产领域。通过“政府进入”的办法选择国防生产厂商，就是由政府对进入国防生产领域的厂商作出限制和规定，并选择特定的生产厂商专门从事军品的生产。相对于“市场进入”的办法来讲，采用“政府进入”的办法，即实施“进入管制”，可产生一系列的积极效果。

第一，可降低国防安全风险和国防生产安全保密成本。在军事斗争中，武器装备等军用产品的技术领先性固然十分重要，但在武器装备等军用产品技术水平一定的情况下，保持军品及其国防生产的“信息”优势是军事斗争制胜的重要因素，是提高国防安全效率的重要手段。为了增强军品的“神秘性”，使之在战场中能出奇制胜，且不被敌对方“破解”，就必须使国防生产在一定的保密状态下进行。通过“市场进入”的办法选择国防生产厂商，对生产厂商进入国防生产领域不作任何规定和限制，必然会给国防生产的安全保密带来很大的挑战。因为不同的企业，保密意识、保密环境、保密能力和保密措施等是不一样的。如果国防生产的安全保密失控，就有可能使国防生产处于经常性的“泄密”状态，从而严重危及国家的防务安全。为了使国防生产处于“保密”状态，就必须对加大国防安全保密力度。然而，国防生产安全保密措施的实施和加强并不是免费的，它需要付出一定“保密成本”。由于通过市场进入国防生产领域的厂商成分复杂、分布面宽广，为了使国防生产处于安全保密状态，就必须相应地增加用于安全保密的资源，从而导致安全保密成本的提高。而通过“政府进入”，对国防生产厂商进行一定的限制和规定，对军品进行专业化生产，可以比较好地满足军品的性能和质量要求，也能以相对较低的成本解决国防生产的国防安全保密问题。

第二，可减少信息费用等交易成本。现实市场是信息不完全（其中包括信息的不对称）的市场。对于国防生产厂商来讲，通过市场进入国防生产领域有两种选择：一是通过“搜寻”（search）来获得市场所需要的产品信息；二是根据主观判断安排生产，然后将产品拿到市场“随机销售”，市场需要就卖，能卖多少就卖多少。如果选择“搜寻”，就需要花费一定时间、交通费用等等，这就构成了他的“搜寻成本”（search cost）。如果选择“随机销售”，就可能出现以下两种情况，一是军品不适销对路，生产和销售的军品不符合国防的要求；二是军品生产规模与需求规模不相适应，或供大于求，或供不应求。供大于求则出现军品积压，导致资源的浪费；供不应求则国防需求不能得到有效满足。另外，对于政府来讲，也同样存在为“搜寻”卖主而支付信息成本问题。通过“市场进入”，还会导致交易范围的扩大和交易环节的增加，从而使相应的谈判、签约和履约监督等交易费用的增加。总之，在不完全信息条件下，市场机制的运行结果，会导致国防生产技术效率、国防安全效率和配置效率的一定程度损失。采取“政府进入”办法，在政府与国防生产厂商之间建立相对稳定的军品供求关系，可实现信息的快速传递，并减少交易环节，从而使信息费用等交易成本大大降低。

第三，能在一定程度上避免专用性资产等重复配置浪费现象。军品是用于保障战争和国防需要的特殊产品，这就决定军品标准及国防生产标准不能完全等同于一般的民品。与军品及军品生产特定标准相适应，国防生产厂商通常必须拥有一定的特定性资产，即专用性资产，包括设备、生产技术人员等。依靠“市场进入”，对进入国防生产领域的厂商不作任何规定和限制，其结果会使更多的企业添置和保留国防生产专用性资产，从而造成国防生产的专用性资产在更广泛的生产领域内重复配置。由于政府在一定时期对军用品的需求是有限的，而且和平时期军品的消耗量较低、更新周期较长，因而在全社会范围内重复配置的大量专用性资产将处于闲置和半闲置状态，造成物质资本和人才资本的巨大浪费。在长期没有国防生产任务的前提下，对专用性资产的改造，使之转向民用产品的生产，又将付出一定转产成本。若政府照顾国防生产厂商，平摊国防生产任务，其结果又将导致规模不经济或范围不经济，使资源配置缺乏效率。而通过“政府进入”，可以比较好地控制专用性资产的配置范围，降低资源的闲置浪费现象，并获得规模经济和范围经济带来的好处，从而可在满足国防生产要求的同时，避免资源重复配置而造成无效率现象。

2．“进入管制”的消极效果

任何事物通常存在着有利和不利的两个方面因素，“进入管制”在克服“市场进入”消极因素的同时，也容易丧失“市场进入”的某些积极因素。就“进入管制”本身而言，也存在一定的消极作用。因为在“进入管制”过程中，政府对国防生产的有关决策规定，更多地是基于国防安全利益的考虑，或者说是“根据国防安全利益进行选择”，甚至不惜牺牲国防生产厂商的“技术效率”或社会资源的“配置效率“，去刻意追求国防安全效率，从而使国防生产的各个方面效率难于兼顾。由此可见，“进入管制”对国防生产运行效率会产生一定的消极作用。

第一，使市场竞争的作用和资源的利用效率受到限制。在竞争的市场中，可供买方选择的产品范围较广，买方可依据产品性价比进行选择，迫使卖方竞相降低产品成本，提高产品质量，从而使买方一定支出能获得尽可能多或尽可能好的产品。在进行“进入管制”的条件下，政府对国防生产厂商的选择范围较小，甚至是唯一的选择。这样，政府与国防生产厂商之间，以及国防生产厂商之间就缺乏比较充分的竞争。在缺乏比较充分竞争的条件下， 国防生产厂商就不可避免地会通过“钓鱼工程”和“镀金现象”，获得军品生产的利益，从而在一定上影响国防安全效率，使政府的军费支出难于获得尽可能大的国防安全需要的满足。政府对国防生产“进入”进行严格管制，还容易将整个社会生产系统划分为军用和民用两个独立的体系，从而限制国防生产对民用生产资源，特别是对民用部门的资金、技术、设备和人才的有效利用，同时也限制了民用生产对国防生产资源利用和先进的军用技术向民用领域的扩散。这不仅有碍于国防生产效率的提高，而且造成资源配置效率低下。从技术上讲，当今民用技术在市场利益驱动下，其发展的速度日新月异，与军用技术的先进性难分伯仲，甚至在许多方面超过军用技术。如果国防生产不能积极利用民用技术的发展成果和民用资源优势，一切依靠国防生产自身系统，将大大降低国防生产效率，而且这本身也是对既有的民用技术等资源的浪费。

第二，引起“寻租”行为带来效率的损失。政府对国防生产厂商的“进入管制”，从某种意义上讲，是政府的一种“设租”行为。由于生产军品的回报率较高，加上政府对军品生产通常会采取名目繁多的政策支持措施，因而企业总会想方设法成为国防生产俱乐部中的一员。在实行“进入管制”的前提下，企业能否进入国防生产领域是受到政府的限制和规定的。通常情况下，企业能否从事国防生产活动，成为国防生产企业，是由具体管制机构或具体管制人员来掌握和控制的。这些具体的管制机构和管制人员实际上成为政府“进入管制”的人，他们的办事作风、行事能力、掌握的信息完全程度、谈判能力等都可能影响到企业成为国防生产厂商的合理性，并可能导致资源配置的扭曲。由于“进入管制”的人拥有对企业能否成为国防生产厂商的控制权或支配权，因而欲成为国防生产厂商的企业为了能够通过生产军品而赚取超额利润，会热衷于“寻租活动”（rent—seeking activities），争相贿赂讨好直接管制机构或直接人员。直接管制机构或人员的权利，在未得到有效监督的情况下，也有可能利用手中的管制权从事“寻租”活动。在这种情况下，政府为了防止经济利益和安全利益受到威胁，也会采取适当的 “避租” 行动，从而耗费更多的社会资源。可见，“进入管制”易造成资源从生产领域转入非生产领域，导致资源配置效率的降低。

第三，影响和制约国防生产的紧急疏散和动员能力。在现代战争条件下，国防生产作为维持战争持续力的重要因素，已成为敌对方的首选打击目标之一。现代高技术武器的广泛使用，使国防生产部门战时的生存能力大大削弱，国防生产战时运行的国防安全问题受到前所未有的挑战。以往依靠“进洞”、“进山”、就近转移的传统紧急疏散形式，在先进侦察手段和高技术武器面前，将难逃被摧毁的厄运。现代战争的高消耗性和速决性的特点，对国防生产的紧急动员也提出了新的挑战。传统上单纯依靠备用生产线、备用厂，或新建军工厂的国防生产动员形式，已不能适应现代战争对紧急动员的需要，而且存在着很大的风险。因为备用生产线、备用厂容易受到敌对方的重点打击，新建军工厂形成生产能力需要较长的时间。在现代战争中，比较理想的紧急疏散形式，应该是向相关的民用生产部门疏散，而且重点是人力和技术资源的疏散。因为民用生产部门分布面广，不易受到严重的打击，人力和技术的疏散难度较小，可以最大限度地保存国防生产资源。同样，比较理想的紧急动员形式，也是对民用生产的动员。然而，对国防生产“进入”进行严格管制，平时就完全切断民用生产部门从事国防生产的管道，使民用生产部门缺乏应有的国防生产经验、技术、人才等积累。战时一旦需要将国防生产向民用生产领域紧急疏散，或对民用生产进行紧急动员，将会感到措手不及，直接危及到国家的国防安全利益。

三、 “进入管制”政策的有效安排

综上所述，政府对国防生产进入的管制是必要的。但由于政府对国防生产进入的管制是有成本的，并对国防生产效率产生影响作用，因而政府对国防生产进入的管制需要有一个合理度，这里且把管制的合理度称之为“效率边界”。如果管制偏离这一效率边界，管制将造成国防生产效率的损失，从而出现“政府失效”（government failure）。因此，有必要对国防生产“进入管制”的政策（或制度）进行合理和有效的设计。为了提高国防生产效率，政府对进入国防生产领域的管制政策应重点解决以下三个方面问题：一是如何在优先保障国防安全效率的前提下，兼顾技术效率和配置效率；二是如何在克服政府和市场对国防生产效率消极影响作用同时，积极发挥其对国防生产效率的积极影响作用；三是如何在进一步发挥专业国防生产厂商优势的同时，积极利用和发挥民用企业的比较优势。归根结底，“进入管制”政策安排的核心，就是要界定和解决好国防生产的“市场进入”和“政府进入”问题，而改革和完善国家军用产品生产标准是其中的关键点。

政府实施进入管制的方式多种多样，但通过制定和使用特定规则和标准进行管制，是比较常见和有效的方式。政府为武器装备和其它军用产品生产制定特有的国家军用标准（GJB），是保障国防安全的客观需要，同时也是企业进入国防生产领域的重要壁垒，是政府实施“进入管制”的重要手段。国家军用标准的制定在一定程度上有助于国防安全效率的提高。但由于特定军用标准的使用，通常需要采取特定的管理办法和应用特定的专用性资产，因而它会在一定程度上限制市场功能的发挥，并阻碍优势民用企业对国防生产的参与，从而导致国防生产活动中技术效率和配置效率的一定程度损失。由此可见，改革和完善军用标准是保障国防安全效率，确定国防生产进入方式，有效利用市场机制作用，充分发挥民用企业优势，从而不断提高国防生产效率的关键环节。

对国家军用标准的改革可采取以下思路：确实按照国防安全原则严格规划和界定国家军用标准范围，并在此基础上用商用生产的国家标准或国际标准取代同国防安全密切程度不高的传统军用标准。这样，整个军用产品（包括武器装备系统的构成部件）就可以分为两大类，即按军用标准生产的军用品和按商用标准生产的军用品。按照军用标准生产的军用品和按商用标准生产的军用品，可以是最终产品，也可以是中间产品（即最终产品的构成部件）。采用军用标准生产的军用最终产品，主要是武器平台、武器系统和军事电子装备等军事专用品。采用商用标准生产的军用最终产品，主要是军人消费品、通用军事运输装备等军民两用品。采用军用标准生产的军用最终产品，其构件不一定都需要使用军用标准部件，比如某些军用飞机的发动机、电子器件等就可以采用商用标准生产的发动机、电子器件等军民通用品。对于军用最终产品来讲，必须使用军用标准生产的构件，应该主要是与军事作战效能密切相关的核心部件及关键部件等，其它构件应尽量使用商用标准生产的军民两用部件。

在严格界定军用产品的生产标准，并依照军用产品生产标准的异同对军用产品进行适当归类的基础上，政府可以进一步对国防生产的“进入管制”政策进行合理调整。从一般意义上讲，采用商用标准生产的军品多为军民两用品，这类产品生产不需要专门的设备、技术、人才等，也不涉及生产的国防安全保密问题，因而对这类军用品的生产可不列入“进入”管制范围。这类产品应该面向开放的和竞争的市场环境生产，允许任何有生产能力的生产厂商参与到这类军品的生产中。采用军用标准的军品生产，可根据军品生产的国防安全保密性和资产的专用性不同分为以下四种类型：一是不需要或很少需要专门的设备、技术、人才等，基本上可以在同一工厂、同一生产线，甚至同一机床上生产军用和商用两种标准产品，同时这类军品不涉及到国防安全保密问题；二是需要专门的设备、技术、人才等，只能在不同工厂、不同生产线，以及不同机床上生产军用标准产品，且这类军品也不涉及国防安全保密；三是不需要或很少需要专门的设备、技术、人才等，基本上可以在同一工厂、同一生产线，甚至同一机床上生产军用和商用两种标准产品，但这类军品却涉及到国防安全保密问题；四是需要专门的设备、技术、人才等，只能在不同工厂、不同生产线，以及不同机床上生产军用标准产品，但这类军品却涉及到国防安全保密问题。对于采用军用标准的军品生产来讲，在“进入管制”政策安排上，可针对这四种情况具体而定。如果涉及国防安全保密的军品生产，为了国防安全（效率）需要，对这类产品的生产应列入“进入管制”范围，需要对生产厂商的资格进行严格审查和认定，实行特许生产。如果需要专用性资产进行生产的产品，为减少资产重复配置和闲置带来的效率损失，对进入该领域的厂商可作适当的限制和规定，也就是说不必太严格。而对于既不涉及国防安全保密，又不需要专用性资产的产品，则不需要纳入“进入管制”范围。

通过对国防生产“进入管制” 政策的调整，在最终产品和产品构件两个方面扩大了民用企业参与国防生产的范围，提高了产品生产的市场竞争程度，从而有助于刺激企业的技术效率和促进社会资源配置效率的提高。经过政策调整，缩减了军事专用性生产厂商的规模，扩大了与国防生产有关的两用性生产厂商的规模，这不仅减轻了战时对重点企业的防卫负担，而且大大地提高了战时军工生产的紧急疏散和动员能力，提高了战时国防生产的国防安全效率。

参考文献：

1．[美]丹尼尔·F·史普博：《管制与市场》，上海三联书店、上海人民出版社1999年版。

2．[美]丹尼斯·C·缪勒：《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年版。

3．樊 纲：《市场机制与经济效率》，上海三联书店、上海人民出版社1999年版。