浅析洪水资源化管理及洪水社会保障体系的建立

（河南工业和信息化职业学院 河南焦作 454000）

摘要：洪水资源化是目前国内外利用洪水的主要途径，但是洪水资源化只是手段和基础，洪水资源管理才是洪水资源化的最终目标。文章针对洪水资源化管理的风险进行了分析，并提出了一些降低风险损失的风险管理对策，提出了建立洪水利用社会保障体系的观点。

关键词：洪水资源管理 风险管理 洪水保险 水资源价格机制

洪水管理是指人们理性协调人与洪水的关系，承担适度的风险，规范洪水调度行为，合理地利用洪水资源以满足经济社会可持续发展需要的一系列活动的总体。从一定意义上说，洪水资源化只是手段和基础，洪水资源管理才是洪水资源化的最终目标。即遵循人与自然和谐相处的原则，塑造新型人水关系，解决控制洪水所带来的固有问题，逐步减少其造成的各种负面影响，最大限度地为国民经济发展和社会进步提供可靠保障。其内涵实质是适度承担风险，规范人的活动和努力促使洪水资源化，它是对控制洪水理念的继承与发展。

一、洪水资源化风险管理

从我国的国情出发，必须选择有风险的洪水资源管理模式。只有适度承受一定的风险，才有利于促使人与自然间的关系向良性互动转变。洪水资源化利用存在的风险主要有：

（1）水库应急泄洪风险。水库汛期超汛限水位蓄水，以防当年水库上游少雨的情况，可提高供水保证率，但是因此可能增加水库应急泄洪的几率。水库应急泄洪增加了出现破坏下游河道安全行洪的水情条件的机会，如黄河下游可能出现斜河、滚河等不利的水情，下游滩区和河道工程遭受损害的风险加大。

（2）水库调度风险与垮坝风险。这也是水库超汛限水位蓄水带来的更大风险。垮坝对下游防洪是致命的打击，下游洪泛区将因此遭受灭顶之灾。

（3）动用蓄滞洪区的风险。当水库蓄水位过高时，如果水库应急泄洪或水库垮坝时河道不能及时排泄洪水，则增大了蓄滞洪区运用的可能性。

（4）生态风险。水库在发生洪水时进行驱污和调沙调度，洪水有可能对滩区和河道工程造成损害，过水的滩区有可能受到污染。

（5）灌区设施风险。引洪水补源和灌溉时，由于汛期洪水含沙量大，将造成引洪渠道淤积，从而缩短灌区灌溉设施的寿命。

其他的还有工程寿命风险、工程结构风险等。上述情况下，风险越大，可能的利益也越大，可能的损失也越大。风险超出一定限度的方案，所造成的损失可能是难以承受的，而风险最小的方案又可能是无利可图甚至在其他方面带来不利影响的方案。因此，在这种情况下，往往不能以风险小作为决策选择的依据，应在风险分析的基础上合理控制风险的程度，审时度势，精心调度，最大限度地趋利避害。

针对以上风险，基于已有研究成果与实践，归纳出如下事前与事后降低风险损失的风险管理对策：

（1）加强防洪调度和工程管理。洪水的发生具有可预见性与可调控性。通过历史洪水的调查与分析，人们可掌握洪水现象的各种统计特性与变化规律；利用现代化的计算机仿真模拟手段，可以预测在流域孕灾环境与防洪工程能力变化条件下，不同量级洪水可能形成的淹没范围、水深、流速以及淹没持续时间等，评估洪涝灾害的损失；利用现代化的监测手段和计算方法，人们可以对即将发生的洪涝进行实时预报；根据洪水的预测、预报结果，可以科学地制定防洪工程规划与调度方案，约束洪水的泛滥范围，控制洪峰流量和水位，降低淹没的水深以及缩短淹没的历时等，从而达到降低风险损失的目的。

（2）提高工程质量和加强工程管理，减小工程结构风险。施工和使用过程中要严格水库管理、提高工程质量、加强大坝监测和检测、消除病险水库是防止垮坝风险的重要手段。

（3）加强调水调沙调度，实现水沙污的统一调度。洪水是很好的冲沙、冲污的资源，因此必须在做好水、沙、污预报工作的基础上，实行水沙污统一调度。防止污水上滩后污染物留在滩上，防止因洪水调度导致淤积加重。

（4）建立蓄滞洪区的洪水保险机制和风险补偿机制。由于洪水资源化工作，增加了蓄滞洪区的受灾风险，因此应该对蓄滞洪区进行风险补偿，其补偿机制应和洪水保险机制共同建立，补偿资金的来源应是洪水资源的收益。

（5）加强信息化建设，及时获知水情、雨情、工情等信息。事前各级防汛部门应根据当地的自然地理、水文资料、社会经济发展情况进行洪水风险研究，建立全面可靠的洪水风险图。风险图中除标明各频率洪水淹没范围、重要设施、物质分布外，还需标明抢险避难的步骤、路线、方法等内容， 以便更科学化、规范化地指导防洪抢险、救灾工作。

（6）风险事件发生后利用必要的工程措施。如土坝可动用校核洪水位与防渗体高程间的富余库容、混凝土坝可利用校核洪水位与坝顶高程间的富余库容、临时加子埝或加子堤、或炸副坝加大泄流等，防止溃坝事件发生。

（7）研究制定水利工程风险调度的政策措施，促进洪水资源的充分利用。

要实现洪水资源风险管理，需要进一步深化对洪水资源化的认识，既要认识到洪水资源化有利的一面和有利因素，也要认识到洪水资源化的不利因素和可能造成的影响，积极进行实践探索同时要大力加强基础理论的研究。要实事求是、尊重科学，确保工程安全和防洪安全， 同时要建立风险共担、利益共享、损失补偿的洪水资源风险管理机制。

二、建立洪水利用社会保障体系

要实现洪水的风险管理，很重要的一项措施是建立洪水社会保障体系，包括加强洪水保险建设建立水资源价格体制等。

1、加强洪水保险建设

洪水保险是一种互助经济的社会保障制度，是指由国家成立专门机构，通过法律和行政手段在易受洪水威胁的地区向财产所有者收取保险费，建立洪水保险基金，当投保人的财产遭受洪水损失时，由洪水保险机构负责赔偿。由于洪水保险是用众多投保人平时的支出（保险费）积累来补偿在保险期内少数受灾人的集中损失，因而能够帮助受灾的投保人渡过困难，恢复正常生产和生活，既使赔偿具有保证，又能减少国家的救灾负担。在洪水资源化利用中同样可以设立洪水资源化利用保险，它带有风险投资的性质。

2、建立水资源价格机制

水作为重要的生产资料，应具有其本身的价值。在市场经济杠杆调节作用和国家宏观调控下，充分发挥水价格的配置资源的功能，合理调整产业结构，制订水资源的价格政策。

转变防洪观念，在流域内保护重点，适当放弃非重点地区。一方面给洪水以空间，确保重点地区的安全；一方面在时空上增加洪水与地面接触，补给地下水，充分利用洪水资源。对于非重点地区，发展耐水产业，推行洪水保险。将渗入地下的洪水按照一定的价格，抽取供给工业、农业等各行业利用，收取的水费纳入保险基金中，作为来年洪水保险的部分赔付费，对受淹地区给予一定的补偿。

3、健全相应的法律法规

《水法》是我国水资源管理体制所依据的重要法规，但是在有些流域洪水资源的利用中还未有法律保障，需要加强制度建设。一是要制订配套的法规。流域各级行政区域要围绕《水法》制订配套法规，理顺水资源管理体制，切实实现流域的、区域的水资源统一管理。要修订取水许可制度实施办法、制订水资源费征收使用管理办法，要争取尽早出台《水法》实施办法和地方水资源管理条例等地方性法规。二是要明确流域管理机构和行政区域在水资源管理中的职能。流域管哪些，区域管哪些，都要进行具体制度设定。所定的制度既要明确，又要便于操作。只有完善相关配套法规，加强制度建设，才能探索出一条适合各流域管理与区域管理相结合的体制，才能找到“结合点”，开创新局面。

参考文献：

[1] 尚松浩.水资源系统分析方法及应用[M].北京，清华大学出版社，2006.1

[2] 程晓陶.论有中国特色的洪水风险管理[J].水利发展研究，2001，（4）.