浅析重庆公共租赁房建设制度

【摘要】温总理在两会的政府工作报告中首次提出“要积极发展公共租赁住房”,推动了地方探索和发展公共租赁房这一住房保障的新模式来解决夹心层的住房问题,凸显了国家保障体系同时面向“非低收入群体”着力的理念转变,标志着中国的住房保障又迈上了一个新的台阶。对公共租赁房进行了明确的定位,并探讨了公共租赁房现行管理体制的缺陷、对策及建议。

【关键词】公共租赁房;定位;制度

为健全城镇住房供应体系和建立城镇基本住房保障制度，解决既买不起经济适用房又不够廉租房条件的 “夹心层”的住房问题,市政府明确了“抓两头、稳中间”的房地产调控思路,启动公共租赁住房建设工作。这项工作是重庆2010年《政府工作报告》中强调惠民生的重点，是住房城乡建设部的首要工作任务，以加快保障性住房建设和遏制部分城市商品房价格过高过快上涨，促进人民群众住有所居。重庆市公租房开工建设，这标志着重庆市又一个民心工程诞生，标志着越来越多的群众能享受到重庆经济发展的成果，标志着重庆的社会保障上了一个新的台阶。这又是一个为人民谋利益、保障人民能住有所居，能安家乐的重大举措，它将成为“五个重庆”健康有序发展的保障，促进重庆经济平稳较快发展提供强大动力。

一、公共租赁房的定位

公共租赁住房是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以低于市场价的方式租给特定人群。租金水平高于廉租房，但低于商品房。纵观各国，政府住房保障的方式主要包括实物配租、配售，货币补贴和金融政策支持等。其中，实物配租方式主要是提供公共租赁住房或类似住房。公共租赁住房保障的基本属性特征是政府建设或筹集的房源以实物配租方式，或者采用货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会福利性质的保障。公共租赁住房的基本原则是“人人享有适当的住房”而非“居者有其屋”理念，提供的是过渡性保障。

此前，我市已形成廉租房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、城中村改造安置房、农民工公寓等5种保障方式。但是，这些保障方式的主要缺陷在于，只覆盖了城市原住民和农民工，大体占低收入群体一半。新生代城市居民、大学毕业生、外来工作人员等“夹心层”，则被堵在了现有体制的覆盖之外。经过认真调研，市政府决定：未来10年，由政府投资和提供相关优惠及配套政策，分别在主城和郊区区县，各建2000万平方米公共租赁住房。前三年，主城和郊区区县各建1000万平方米；后七年，根据实际需求再各建1000万平方米。今年，作为启动之年，主城区将开建500万平方米，力争竣工交付20万平方米。重庆建设公共租赁住房，意在重点解决“夹心层”住房问题，与前5种保障方式相叠加，形成“5+1”保障性住房体系，力争实现城市保障性住房的“全覆盖”。此举，在内地城市首开了实施“公租房”制度的先河。目前，国家还没有公共租赁住房方面的政策规定，重庆结合实际，把公共租赁房界定为：在住房市场化大背景下，由政府提供政策支持，限定套型面积和提供优惠租赁价格，由国有企业持有产权，面向在本市就业的无住房人员或住房困难家庭租赁的房屋。

二、现行公共租赁房管理机制的缺陷

随着公共租赁住房工作在一些城市逐步开展，我国保障性住房的种类已扩展为限价房、经适房、公共租赁房和廉租房四类，按照最初的设计目标，可以满足绝大多数普通住房需求群体的实际需要。然而，从现行体制来看，公共租赁住房在管理上存在不同程度的漏洞，概括起来主要包括：

1.公共租赁房的管理机制不健全,建设和推进滞后。

尽管我国高度重视住房保障的制度建设，且各地已逐步建立起以经济适用住房制度、廉租住房制度和住房公积金制度为主要内容的住房保障政策基本框架。但我国的住房保障制度仍存在一些漏洞，运行中的问题较突出。我国至今仍未建立起一套较为完善的法律法规保障体系,制约了廉租住房、经济适用住房和限价商品房的建设发展。公共租赁住房制度作为住房保障制度体系的重要组成部分，在制度建设与人员落实层面，总体滞后于廉租住房、经济适用住房和限价商品房的发展,难以有效发挥其住房保障功能。

目前最紧要的问题是应尽快公布与公共租赁房相关的实施细则。比如，公共租赁房租金价格如何制定、公共租赁房片区的交通硬件生活配套如何改善、5年之后公共租赁房将如何进入买卖流程等，这些后续政策都是老百姓非常关注的问题。

2. 缺乏切实有效的准入监管机制，制度性漏洞较多。

从现行保障性住房经济准入标准来看，家庭收入的中等水平、中低水平、低水平、贫困等详细的划分标准难以量化，导致保障房的等级划分和家庭实际收入类别不能科学对应。另外，出于获取高额土地出让金的利益驱使，地方政府更乐于兴建普通商品房和高档住宅。

3.没有科学具体的时序性监督机制。

主要是缺乏对准入后家庭经济收入变化的监督机制。一些家庭在申请到公共租赁住房一段时期后收入明显提高，若不能实现时序性监管，没有时间表和目标，则申请准入制度就会出现随意性。

三、完善重庆公共租赁房制度的对策及建议

1、逐步扩大公共租赁房覆盖范围。

根据目前住房夹心层现状，为实现住房保障的“应保尽保”，解决所有住房困难家庭的基本居住需求，必须逐步扩大公共租赁房的覆盖范围。但重庆目前经济发展水平还不高，财政承受能力有限的情况下，必须坚持“低水平”的保障原则，即在覆盖面和保障水平之间，优先考虑扩大覆盖面。在确定住房困难面积标准和收入资产标准等准入条件方面，切忌过高；在确定公共租赁住房面积标准方面，应立足于确保基本生活需要（如小户型），高标准的保障不仅偏离政府承受能力，而且也会损害社会公平；在租金补助水平的确定方面，政府补助总体水平应综合住房市场租金、租户收入水平和财政承受能力。因此，“低水平、广覆盖”是构建适合我市市情的新型住房保障制度必须坚持的基本原则。

2、公共租赁房政策设计应体现层次性和动态性。

公共租赁住房租金设计，必须强调住户自身对住房支出的责任，政策补助水平与其所处收入阶层应呈负相关，家庭收入越高，自身承担的租金比例应越高。租金水平应实现一定程度的区位差别化，同一地区的中、中低收入阶层经济实力存在一定差别，所有普通公共租赁住房也不可能建设在同一位置。因此，租金水平和布局应体现一定程度的差别化。重庆虽然规定公共租赁房租金约为市价60%，但没有考虑其层次性，建议将统一60%的基础上，加上40%、50％、70％，三个档次，更好地体现层次的合理性和政策的公平性。公共租赁住房产品设计也必须体现梯度性。重庆市初步确定鸳鸯、大竹林、华岩三地块公租房建筑形态为高层电梯房，容积率为3.5-4.0，户型建筑面积为35-80平方米，其中35-50 平方米约占60%，50-60平方米约占25%，60-80平方米约占15%，既从制度上防止保障标准的趋高性，也体现了产品的梯度性。但最小户型35平方米对刚就业的单身大学生来说显然标准偏高，面积偏大，建议对刚就业的单身大学生提供的过渡性租赁住房，提供不配置客厅的单身公寓即可。此外，公共租赁住房政策必须体现动态性和灵活性，随着人们总体住房条件的改善，并随着满足基本居住需求的这一底线的浮动逐步调整保障标准，即保障标准应体现逐步提升的过程。

3、高度重视公共租赁房的基础设施配套建设，确保公共租赁住房的入住效率。

目前，我国不少地方出现廉租房、公共租赁住房建好了，没人愿意去租住的情况，很重要的原因就是选址不当、配套不全，居住不方便，大大增加了生活成本。重庆首批开建的公共租赁住房项目，位于鸳鸯、华岩、大竹林等片区，距主城区较远，与主城中心区域相比，承租者的交通成本、生活成本仍较高，按一家两口人计算，公租房承租者每天进入主城上班、购物的交通成本增加3元钱，每月总体开销会增加200元左右。再加上消耗在路上的时间成本，公租房月租即便比主城核心的中小户型低500元，依然不会对需求造成太大的影响。

为低收入家庭建设提供公共租赁住房不仅仅是建设一些可遮风避雨的场所，更重要的是要充分考虑这一群体和居住相关联的出行、购物、就学、就业、就医等需要，在规划选址、建设配套等方面有周密的安排、合理的配套，降低生活成本，让申请者愿意去住、住得方便。

4、创新融资手段,多渠道融资。

为有效解决公共租赁住房建设资金的瓶颈,在落实各级财政预算安排资金的同时,应积极创新公共租赁房的融资机制,拓展资金来源渠道。首先,政府应保证财政资金的来源。政府仍然是作为公共租赁住房保障资金筹措的最重要主体。地方政府可以通过编制科学的公共租赁房资金年度预算,建立土地收益专款专用制度并科学划定一定比例用于公共租赁住房保障,在开发商报批的商品房项目中强制或给予优惠政策使其配建一定比例的公共租赁住房等措施保障公共租赁房的资金来源。其次,充分动员社会资金参与。在各级财政资金供给压力较大的情况下,应借鉴国外经验,创新融资模式,鼓励社会和企业参与,充分发挥政府引导下商业化运作融资模式的资金筹措功能。

5、抓住公共租赁住房建设蕴含的万亿商机。

公共租赁住房，不仅是解决“夹心层”住房困难的“民心工程”，还可拉动内需，刺激经济。房地产既是一个终端产业，也是一个基础产业，与钢材、水泥、建材、塑钢门窗等20多个产业有着直接的正相关性，涉及上下游50多个行业。 房地产业每投入1元钱，就可带动相关行业7.6元的产值。10年内，重庆主城将建33.5万套公租房，需投入资金1000亿元。由此计算，仅主城公租房项目，就蕴含7000多亿元商机。这还只是公共租赁住房建设直接带动的产业，如果加上间接带动的医疗、教育、商贸、物流等，这将是一个上万亿元的“大蛋糕”。 作为承担重庆市公共租赁房建设任务的企业，应抓住商机，一方面可以弥补公共租赁房建设资金的不足，另一方面实现多元化发展，做大做强企业。

结语：建设公共租赁房对重庆的经济发展和重庆人民生活水平的提高有着重大而深远的意义。公租房的建设只是“宜居重庆”的起步，只是重庆人民实现“住有所居”的梦想的一个起点，重庆共租赁房建设有利于加快重庆住房性保障供应体系的建设，有利于为人民安安心心工作提供良好的保障，“安居”才能“乐业”，只有解决了人民的住房问题，人民才能放心大胆的、毫无后顾之忧地为重庆各方面的建设大干一场。相信在不久的将来，重庆将会成为一个经济大发展、人民安居乐业的宜居城市。