特大城市综合交通发展的多元挑战与应对策略

【前言】特大城市综合交通发展的多元挑战与应对策略由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。改革开放三十年，尤其是进入新世纪以来的十余年，在筹备、举办上海世博会的过程中，上海综合交通发展取得了举世瞩目的突出成就。 （一）综合交通基础设施日益完善 1、港口方面 上海是一个“城以港兴”的典型城市，从19世纪上海开埠以来，港口在上海城市发展过程中起到...

导读：上海综合交通发展面临多元挑战，包括“两个中心”建设对上海综合交通的发展要求、长三角核心城市打造对上海综合交通的发展要求、城市空间格局优化对上海综合交通的发展要求、建设生态宜居城市对上海综合交通的发展要求。为此，上海综合交通未来发展必须考虑对外交通、城乡交通、城市交通等多种出行需求，以使特大城市交通的综合规划设计符合国家经济发展战略。

Key Words

关键词：城市综合交通；多元挑战；快速换乘；长三角核心城市

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.013

一、上海城市综合交通发展回顾

改革开放三十年，尤其是进入新世纪以来的十余年，在筹备、举办上海世博会的过程中，上海综合交通发展取得了举世瞩目的突出成就。

（一）综合交通基础设施日益完善

1、港口方面

上海是一个“城以港兴”的典型城市，从19世纪上海开埠以来，港口在上海城市发展过程中起到了重要的促进作用。进入新世纪后，在国家建设上海国际航运中心战略的指导下，上海港口发展重点由黄浦江长江沿岸（外高桥港区、罗泾港区）转移，又向真正意义上的海港（洋山港区）迈进。截止2010年，上海沿海港口泊位1145个，内河港口泊位1186个，建成洋山深水港北港区工程和外高桥港区一期至六期工程，集装箱码头设计年吞吐能力超过1800万标箱，同时还有国际客运中心、吴淞口国际邮轮码头等旅游客运码头，港口基础设施位居世界前列。港口基础设施的快速发展不仅极大地支撑了上海国际航运中心建设，也间接地支撑了长三角区域乃至长江流域外向型经济的快速发展。

2、机场方面

上海目前形成了浦东、虹桥“一市两场”的机场格局。随着2010年上海世博会前虹桥机场扩建工程完成，上海两场共有五条机场跑道，四座航站楼，设计年进出港旅客8000万人次，高峰时起降能力3104架次/日，设施能力在世界上位列前茅。目前上海机场不仅服务于上海及周边城市对国内航空运输的需求，也作为我国华东航空门户服务于华东地区国际航空出行需求，进一步促进了上海人流物流的积聚。

3、铁路方面

上海位于东海之滨，从区位上属于铁路服务的“末端”，以沪宁、沪杭两条铁路形成的格局延续了几十年。在国家铁路快速发展的宏观背景下，2010年以来，沪宁城际、沪杭客专、京沪高铁三条设计时速在300公里以上的铁路先后通车，这使上海成为名符其实的全国铁路客运枢纽。

4、公路道路方面

近年来，上海公路道路发展迅速。截止2010年，上海全市在6340平方公里市域范围内拥有公路和城市道路总里程1.6万公里，其中高速公路通车里程达到776公里（含外环线），基本形成了两环、九射、一纵、一横、两联的格局。在城市中心城600平方公里范围内，道路总里程超过3300公里，其中快速路里程达到193公里，中心城道路网密度达到4.8公里/平方公里。在机动车快速增长的客观背景下，总体上实现了路车平衡。

5、城市公共交通方面

近十年来，在优先发展公共交通的战略指导下，上海已基本形成以轨道交通为骨干、常规公交为基础的公共交通发展格局。尤其是轨道交通，实现了突飞猛进的进展。截止2010年底，上海轨道交通已经建成投运12条线（含磁浮线）、运营线路长度达452公里，中心城（外环线以内）轨道交通站点600米服务半径覆盖四分之一的土地面积和42%的人口，并成为国内首个轨道里程突破400公里的城市，轨交运营线路长度在世界大城市中也位居前列。同时，上海常规公交也迅速拓展。目前全市地面公交运营线路1100余条，运营车辆1.7万辆，日均营运里程300多万公里，基本形成了覆盖全市的地面公交网络。

6、综合运输枢纽方面

“十一五”期间，上海共建成综合客运交通枢纽49个，有效提升了对内对外交通的便捷换乘的水平，改善了居民交通的出行条件。上海火车南站综合枢纽、虹桥综合枢纽的先后建成，更标志着上海综合运输枢纽建设跃上了新的台阶，也体现了综合运输枢纽在综合运输体系中的重要地位。同时，火车南站和虹桥枢纽也成为全国枢纽建设领域参观学习的样板。

（二）枢纽功能进一步提升

近年来，随着上海城市功能的进一步提升，溢出作用逐步显现，上海的枢纽功能进一步提升。

2010年，上海港口吞吐量已达到6.5亿吨，集装箱吞吐2907万TEU（2011年达到3300万TEU），位居世界第一大港口，同时也是第一大集装箱港口。目前，上海港已是服务我国沿海和长江流域的核心枢纽，承担着沿海、长江中转的重要功能，同时，也是长三角区域外贸企业的主要进出口口岸。

2010年，上海航空两港完成7219万人次旅客吞吐量和372万吨货邮吞吐量，浦东机场货运吞吐量位列世界第三，浦东、虹桥两场旅客吞吐量分别位列全国机场的第三和第四。以城市计算，上海机场吞吐量仅次于北京，在全世界也位居前列。目前，上海国际旅客吞吐量接近总吞吐量的40%，成为华东地区进出国门的枢纽口岸。浦东机场货运吞吐量占全国航空货运总量的近1/3，是全国最大的航空货运口岸和枢纽。

2010年上海市对外旅客年到发量超过4.5亿人次（含航空、铁路、公路、水运及自驾车），相当于上海2300万常住人口年内每人对外出行20次。其中，超过65%以上的客流来源于长三角范围，上海已成为真正意义上的长三角区域的核心城市和交通枢纽城市。

（三）交通管理成效凸显

2002年的《上海城市交通白皮书》是上海交通管理政策的集中体现，在《白皮书》中明确提出路车平衡、区域差别、公交优先等政策。经过十年的历史检验，效果逐步显现。其中，以私人小汽车牌照拍卖政策效果最为明显。

上海车牌拍卖政策始于1986年，而现行的牌照拍卖政策则始于2000年，对中心城小汽车的牌照采用拍卖的方式获得，对郊区使用的车辆可申请沪C牌照，不设额度限制。经过十年的实践，证明牌照拍卖有效延缓了机动车过快增长的趋势，为公共交通发展赢得了宝贵的时间，与北京、广州等同类城市对比，上海小汽车发展情况明显优于北京、广州等城市。如今，上海能在个体机动化浪潮下保持相对通畅的道路运行状态，私车牌照拍卖等交通管理政策功不可没。

与此同时，《白皮书》中的其他政策也为指导城市交通分区域类别发展、稳定并促进公共交通发展奠定了坚实的基础。

（四）综合交通服务水平逐步提升

出行效率显著提升。沪宁、沪杭、京沪高速铁路相继建成投入使用，城际出行时间大幅减少，出行效率显著提高，为促进城际一体化发展奠定了基础。以轨道交通为主的通勤工具较以往以常规公交为主的通勤工具，出行效率显著提升，为城市体量的扩大奠定了基础。

出行的智能化、舒适性不断提高。高速公路自动收费系统、快速道路流量实时自动采集和系统全面实施，公共交通智能管理系统、公交一卡通管理系统、停车诱导系统等智能交通服务系统均得到广泛的推广和应用，为市民出行提供了更为完善的信息服务，提高了出行效率。高等级公交车辆逐步投放，中心地区公交车基本实现了空调化，出租车车辆折旧年限缩短至4年，2年新车比例达到50%，居民乘车舒适度明显改善。

二、上海综合交通发展面临挑战

（一）“两个中心”建设对上海综合交通的发展要求

2009年4月出台的《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发〔2009〕19号）中明确提出，要推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心。至2020年，基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心；基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。“两个中心”建设是国家层面对上海的战略定位，对上海综合交通提出了更高的要求。

国务院在19号文中，对航运中心建设、综合交通发展提出了较为明确的要求：优化现代航运集疏运体系，其核心要求在于持续推进港口基础建设，在同步扩大港口集疏运基础设施的同时，以内河水运、铁路为重点，优化集疏运结构。这里优化集疏运结构的目的，一是提升上海港口的集散效率与扩大上海港口的辐射范围，二是降低港口发展对城市在环境、噪声和道路方面的影响。

如果说航运中心发展对综合交通的影响相对来说更多体现于货运，那么金融中心的发展则要求更多体现于国际国内高端商务的客运。未来，随着上海金融中心的地位进一步巩固，来源于国际、国内高端的商务人流、客流日益积聚，将促进上海国际-国内航空客运枢纽的地位进一步提高，要求上海航空运输不仅将机场本体的基础设施、服务水平提高，更需提升机场对国内其他城市、周边城市和上海市域的集散效率、集散水平进一步提升。上海机场的发展和集疏运体系将面临来自于金融中心发展更高的要求和挑战。

（二）长三角核心城市打造对上海综合交通的发展要求

2010年6月，《长江三角洲地区区域规划》通过国务院审批，成为指导长三角地区未来一个时期发展改革的纲领性文件。在《区域规划》中明确定位：以上海为发展核心，围绕上海“四个中心”建设打造在亚太乃至全球有重要影响力的国际金融服务体系。

随着长三角城市群一体化进程加快和上海在长三角地区核心作用日益发挥，上海与长三角地区各个城市交通联系的量级、频率都将进一步提高，要求上海与长三角地区各个城市联系的能级更高、速度更快、更加便捷。

目前，上海与长三角的联系还主要限于沪宁、沪杭两个通道方向，辐射面不够宽广。作为上海未来发展重点的浦东地区，与长三角地区的联系仍然薄弱且效率较低，制约了大浦东乃至整个上海在长三角世界级城市群中核心城市功能的发挥。未来，长三角的联系将日趋紧密，必须优化完善对外通道和站点的布局，构筑层次分明、布局合理的城际交通体系。

（三）城市空间格局优化对上海综合交通的发展要求

2009年经国务院批复的《上海市土地利用总体规划（2006-2020）》提出，优化和提升市域“多轴、多层、多核”空间布局体系和中心城区“多心、开敞”布局结构，以形成适应上海现代化国际大都市区发展的“多中心、轴线切线组合和多层次的城乡生态安全网络”的总体空间布局结构。

城市空间布局是解决当前围绕中心城发展的“单核”模式弊端的一剂良药。但问题的关键在于如何促进城市空间布局的优化？如何在综合交通上实现城乡统筹从而打破城乡二元分割，实现各类资源由中心城向周边疏解？

既有的以单一常规轨道交通为主体的城乡交通模式服务效率低、吸引力不足，制约了郊区新城对中心城有机疏散功能的发挥。未来，上海将重点建设居住、就业、生活功能齐全的相对独立的郊区新城，这就必须构建多层次的城乡交通模式，支撑城乡一体化发展。

（四）建设生态宜居城市对上海综合交通的发展要求

在经济发展、人民生活水平提高的背景下，上海城市交通面临两难的局面：一是个体机动化尤其是小汽车普及化趋势难以逆转，中心城区道路拥堵时段逐渐延长、拥堵节点逐渐增多，交通出行效率逐渐下降；另是作为转移个体机动方式最主要的方式——城市轨道交通，高峰时日益拥挤，个别站点甚至需要采用封站限流等非常规措施才能保障地铁的正常运营。过于拥挤的地铁乘坐环境极大地降低了吸引力，又进一步将客流推向个体机动化的出行方向。

随着经济社会的持续发展，人们对城市日常出行的要求也呈现两个截然相反的方向发展。一方面，市民对城市交通在舒适性、便捷性、通畅性等方面有更高的出行要求，对个体机动化发展有相对宽松的倾向；另一方面，市民对城市的生态环境要求越来越高，对个体机动化发展造成的二氧化碳等污染物（尤其是最近媒体高度聚焦的PM2.5）排放的容忍度越来越低，对个体机动化发展又倾向于政府采取较为严厉的抑制措施。面对自相矛盾的需求，上海城市交通的政策面临新的选择。

三、上海综合交通未来发展构想

（一）对外交通发展构想

1、港口水运层面

坚持按照国家统一部署，以建设“具有全球航运资源配置能力的国际航运中心”为目标，发展港口水运。港口基础设施层面，在适度满足港口需求条件下，持续推进沿海港口建设，同时加快港口功能布局优化调整，并逐步发展集约化、专业化的内河港口；港口集疏运体系方面，着重构建以水水中转、海铁联运、公路集疏运三种方式功能互补、结构合理、层次分明的集疏运体系，提升港口集疏运效率、降低集疏运能耗和排放水平，进一步发挥港口枢纽功能和地位。

2、民航机场层面

在鼓励航空公司构建上海航空枢纽航线网络、大幅提升上海航空枢纽功能和地位的基础上，以强化机场的集疏运体系为主要发展方向，重点是加强浦东机场向长三角其他城市的集散效率和服务水平，进一步提升浦东机场的吸引力与辐射力，同时加强浦东机场与虹桥枢纽的衔接，实现航空枢纽内的快速换乘。

3、铁路方面

在沪宁、沪杭城际铁路通道已经实现高速化的基础上，着重提高上海铁路通道辐射面，加大上海与长三角其他城市覆盖水平。以高速铁路的方式提升上海与长三角其他城市的衔接效率。同时，加大铁路货运的发展力度，围绕既有铁路货运站发展现代物流，优化城市货运结构。

4、公路方面

上海高速公路对外通道已基本建成，无论是覆盖面和通道数量都已达到较高水平，未来无论是从工程可行性还是交通需求方面，对外高速公路发展的空间和余地都有限，未来发展的重点应在加强对外高速公路与城市道路的衔接，对主要节点进行优化完善。

（二）城乡交通发展构想

从促进郊区形成独立的城镇功能体系角度着手，一方面着重建立城镇内部的综合交通体系，重点规划建设与郊区发展相适应的道路网络和公交网络，对于规模较大、人口较多的郊区新城，还应考虑建立轨道交通网、快速公交网。另一方面，应构建郊区与中心城联系的多层次的综合交通体系，重点提升郊区新城与中心城的联系效率，探索市郊铁路和轨道模式，形成引导郊区新城发展的城乡交通骨干；优化高速公路网络布局和功能，强化一二级公路功能，发挥低等级公路的作用，形成引导机动化有序发展，级配合理、通达顺畅的公路网络。

（三）城市交通发展构想

1、坚持大力发展城市公共交通

大量国际大都市的实践证明，在上海这样一个人口高度集聚的都市中，大力发展公共交通是解决交通问题的唯一出路。未来，上海应坚持以轨道交通为骨干、常规公交为基础的公共交通发展格局。一是推进轨道交通网络建设，提升轨道交通服务能力，奠定轨道交通作为城市综合交通网络骨干的基础；二是提升常规公交吸引力，重点是采用公交专用道等形式，确保常规公交的运行速度和效率，加大常规公交网络覆盖率、缩短运营间隔，提高运营服务水平。

2、加大私人小汽车拥有控制力度

既有小汽车政策无法控制外地牌照小汽车在上海的大量使用，也无法控制郊区小汽车的快速增长。未来，必须大量减少私人小汽车的拥有和使用，从而满足市民对环境、道路保持一定服务水平的客观要求。大幅增加私人小汽车的使用成本，并将其作为外部成本纳入政府收入，转移至公共交通补贴，提升公共交通服务水平。

3、提供多元化城市交通综合服务

充分满足居民多元化出行的需要，提供出租车、公共租赁自行车、水上巴士、区域电车等等，形成多种运输方式并存的综合交通体系。