中央政府意愿、财政能力与文化发展政策选择

摘要:十七届六中全会将文化发展上升到战略的高度。然而,从建国以来中国关于实施文化产业政策的选择历程上看,这不仅仅由中央政府独立决定。理论界曾就区域发展提出了国家意愿与财政能力共同决定区域发展政策选择的分析框架,文章在此基础上,将分析视野扩展到文化产业政策选择的层面,阐述了文化体制改革前后在中央政府意志、财政能力搭配下文化产业政策的演进和绩效。此过程同样依循文化市场发展轨迹,即由文化产品市场、文化服务市场向文化资本市场的演进。

关键词:政府意愿;中央政府;财政能力;文化产业;文化市场

中图分类号:123.16 [文献标识码] A 文章编号: 1673-0461(2012)09-0077-05

一、引 言

文化发展一直是中国政府重点关注的领域,无论是中央政府还是地方政府都高度重视。改革开放30多年来,中国在经济建设取得举世瞩目成就的同时,文化事业也长足发展。2008年国际金融危机后,中国经济转型迫在眉睫,其中文化产业发展战略的实施是“调结构、保增长、惠民生、促发展”的重要一环。与美国、日本、英国早在上世纪六七十年代就已经发展文化产业相比,我国的文化产业发展的步伐已经滞后。然而,文化产业战略的实施不仅仅由国家意愿可以决定,它还与所处的国内国际环境、国家财政实力、社会条件、政治因素、人口素质等休戚相关。

文化产业的兴起,引发学界的关注和研究。通过文献检索,关于“文化产业”的文献就高达7,800多篇。此外,与此相关的专著也不甚枚举。这些研究大多从文化产业类型、市场、实施战略和路径等方面进行阐述,在此不赘述。与这些文献的研究角度不同,本文主要从两条分析框架主线展开,一是政府意愿、财政能力与文化产业政策选择的演进逻辑,具体分析这一过程中的政府行为绩效;二是以文化市场发展的演进逻辑,即文化产品、服务和资本市场发展轨迹来阐述我国文化发展由以文化事业为主,转向文化产业的发展逻辑。前一主线关键在于分析我国文化产业发展历程,后一主线则着重引出今后我国文化产业发展的前景和必由之路。二者相互结合,以期达到在文化产业发展研究中既分析历史又展望未来的目的。

二、分析框架

(一)框架一:政府意愿与财政能力的搭配

在区域发展政策选择上,Shaogung Wang & Angang Hu(1999)提出了一个分析框架,认为一国区域发展是否平衡取决于中央政府实施区域经济平衡发展政策的意愿和是否有足够的财政能力[1]。本文在此基础上,将分析框架扩展到国家制定文化产业政策层面,认为中央政府均衡发展经济和文化的意愿同财政能力都具有影响文化产业政策制定的作用(见图1)。

这一框架首先假设,如果不支付成本,那么无论中央还是地方政府都愿意经济、文化建设两不误。但问题在于,我国是发展中国家,国家的财政能力有限,无法保证经济建设和文化建设的均等投入,因而在财政支出上必然有轻重缓急之分。即政府的意愿和财政能力在经济建设和文化建设上的政策制定有偏好。

其次,假定政府的行为是利己的、理性的、短视的。因为在不同的经济、政治和社会环境中,发展经济或发展文化对国家的边际效用是不同的。

如图1所示:在第Ⅰ象限,政府既有均衡发展经济和文化的意愿,又有较强的财政能力,必然促进经济和文化事业的共同发展。

在第Ⅱ象限,政府意愿强,财政能力弱。此时文化和经济发展的差距不大。

在第Ⅲ象限,政府意愿和财政能力都较弱。这种情况下,国家财力有限,必然偏向投入经济建设,加之政府对均衡发展的意愿不强,造成政府对经济和文化建设投入的差距。

在第Ⅳ象限,财政能力强,政府对均衡发展的意愿不强。同样的财政支出下,发展经济的边际效用大,因而政策偏向经济建设。同时,在中国地方政府官员的晋升博弈下,必然引发地方政府以投入经济建设,拉高GDP为政绩目标,从而加大经济和文化建设的差距。

需要强调三点:一是,由于改革开放以来国家一直把经济建设放在首位,因而图1中所指的政府均衡意愿实质是在文化发展相对经济发展落后的现状下对文化建设的扶持,特别是对文化产业的扶持,从而达到经济和文化发展的均衡目的。

二是,上述框架中的财政能力主要指中央政府财政收入。因为对文化发展的支持主要来自中央财政的直接拨款、转移支付、专项基金和财税减免等优惠政策。在改革开放的30年中,地方政府疲于以政治晋升为主动力的区域经济竞赛,因而其对文化发展建设的扶持力度远远不如对经济建设的投入。

三是,政府意愿不是单方面取决于某些领导人的意志,而是受到很多因素的影响,如社会条件、政治稳定因素、老百姓幸福指数、国际环境等。

(二)框架二:文化市场发展演进路径

在2002年的文化体制改革中,将文化产业分为了公益性文化事业和经营性文化产业[2],从此,我国文化发展走向市场化之路。然而,我国文化产业化起步晚,基础差,这与我国丰富的文化资源和文化需求市场是极不相符的。

按照文化经济学理论,现代文化市场一般包括文化产品市场、文化服务市场、文化要素市场三大部分,它们是连接文化产业和居民文化消费的桥梁和纽带[3]。美国是世界上公认的文化产业大国,其文化产业十分发达,产值占GDP的20%左右。在文化产业化之初,美国就将发展高科技文化产业作为产业结构调整时的经济发展方向,并采取了一系列的经济、法律和行政等措施加以扶持[4],从而逐步完成了由文化产品市场,向文化服务市场,再向文化要素市场的转化。结合国际文化产业发展经验和国内实际情况,本文以文化市场发育的完善程度和其创造的产值为坐标轴,设计了以图2所示的分析框架来加以说明。

如图2所示,我国文化产业发展也遵循着ⅰ—ⅱ—ⅲ演进路径,即由文化产品市场向文化服务市场、文化要素市场发展。一般来说,我国在文化产业起步阶段主要以公共性文化事业为主,随着文化产业化进程的推进,将逐步转向以经营性文化产业为主的阶段。在图中以点M作为分界点,M点之前为公共性文化事业阶段,此时,我国主要以开发文化产品市场,满足人民群众的文化生活需求为主;M—N点之间,为经营性文化产业发展阶段,此时,我国文化产品市场日臻成熟,继而转向文化服务市场;N点以后,我国文化产品和服务市场取得丰硕成果,逐步转向文化要素市场的培育和发展,表现为公共性文化事业和经营性文化产业共同发展的阶段,促进我国文化建设的大繁荣大发展。