改善国内高速公路监理体制的建议

作者：金绮丽 单位：吉林省高速公路管理局长吉管理处

高速公路作为公路交通现代化的主要标志，已经成为国民经济和社会发展以及人们生活中的重要基础设施。近年来，随着高速公路通车里程不断增加，高速公路管理日趋规范科学。但由于各省、市、自治区高速公路建设的投融资体制不同，所以全国高速公路管理体制并不统一，还存在着诸如高速公路管理法规体系不健全、管理职能被割裂、管理机制缺乏活力、效能无法充分发挥等问题。本文现就这些问题，谈几点关于完善我国高速公路管理体制的建议。

1、建立健全高速公路管理法规体系，尽快实现统一管理

毋庸置疑，加快高速公路立法是高速公路健康发展的保证，是依法治路的需要，更是建立科学合理的高速公路管理体制的先决条件。在遵循和充分运用现有法律法规和政策的同时，我国应积极制定和修订相关的法律法规，将高速公路的管理尽快纳入科学化、法制化轨道。国家首先要以立法形式明确高速公路综合执法的主管部门、职责权限和法律地位，界定管理内容，赋予执法主体相应的管理手段，明确执法经费的来源，消除利益冲突和职责不清的根源；要将目前由交通行政管理部门负责的养护、路政、收费、运政管理、经营监督管理，与目前由公安机关负责的治安管理、交通安全、交通秩序管理和交通事故处理，这两项同属于行政管理的职能合二为一由高速公路部门统管，由该机构承担有关法律责任和义务，这样才能改变现行的公安部门和交通部门在高速公路管理上自成体系、各自为政、多头管理的状况，避免相互交叉的矛盾，确保高速公路管理职能的完整性，提高工作质量与效率，节约经费开支，减少国家损失。二是制定和完善高速公路特许经营的法律、法规和配套政策。加快高速公路特许经营立法，包括在法律、法规中确立高速公路特许经营制度，并对具有高速公路特许经营权的主体、特许经营企业的条件、应当具有的权利和义务、政府对特许经营企业活动的管理与监督等加以具体规定。同时要研究高速公路特许经营的相关政策，例如对营利性特许经营企业的高速公路通行费应当实行优惠税率，以降低经营成本和减少经营风险，鼓励经营者再投资高速公路建设。三是要明确高速公路管理机构与使用者之间的关系。高速公路机构是行使行政管理职能的行政主体，在履行具体行政职责时与高速公路使用者之间形成的是行政法律关系，而不是民事法律关系或其他关系，这一点应予以澄清。高速公路使用者在遭受损失时，应通过行政诉讼法或行政赔偿诉讼主张权利，获得救济。高速公路管理机构依据《国家赔偿法》确定赔偿责任，只要符合《国家赔偿法》规定的，高速公路管理机构就应当承担赔偿。

2、建立适合我国国情的高速公路管理组织模式，实现政企分开

任何高速公路，都具有同样属性和经济特征。因此，建立一个统一管理组织模式，是理所当然的事，而目前我国各省市高速公路管理组织模式很不统一。笔者认为，当前我们应按照“统一领导、分工负责、政企分开”的原则，在交通部设专门负责高速公路建设管理的职能部门对全国的高速公路进行统一领导，主要负责研究制定高速公路管理的发展规划，制定政策法规，立项审批，协调高速公路的建设，确立总体目标等职能，然后在各省的交通厅设高速公路管理局，各局主要负责对本地区高速公路的规划、可行性论证、资金筹措，保护公路路产路权完好，维护高速公路交通秩序，管理交通安全以及具体协调工作，并不负责对高速公路的具体经营运作，其所辖地区的高速公路应由授权设立的高速公路公司进行管理，原则上对里程较长的高速公路以一路一公司为宜，实行条长经营管理。对里程较短的高速公路，且在一个地区有几条，采取多路一公司，实行条块结合的经营管理。这些高速公路公司主要负责高速公路收费经营、高速公路维护保养及大中修工程，高速公路加油、修理、餐饮经营，规定区域广告经营，土地开发利用等。这种“统一领导、分工负责、授权经营”的组织模式，明确了政府和企业的各自职能，双方各司其职，政府行政部门通过法律、法规的完善，管理技术标准、运行总体目标的统一，尽可能缩减对企业的行政管理范围，给企业以充分的自主经营空间；另一方面行政部门也要采取适当方式，在履行必要行政职能时不直接参与企业的经营管理活动。

3、对高速公路经营企业进行股份制改造，实行特许经营

为了开辟多元化的筹资渠道，有利于公路的所有权与经营权分离，使企业真正成为适应市场的法人实体和竞争实体，我们应对高速公路经营企业进行股份制改造。通过股份制改造,使企业克服传统全民所有制统收统支,不能自负盈亏等缺点,使高速公路经营企业既有强大的动力,又有强大的自我约束机制，成为“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的市场竞争主体。在股份制过程中，先是要理顺产权关系，实现出资者所有权和法人财产权相分离，把资产管理与资产经营分开。出资者所有权表现为出资者拥有股权，并以股东的身份享受资产受益、重大决策和选择经营者的权利；法人财产权表现为企业以独立的法人资格，按照国家的法律规定，按照市场经济原则，实行独立自主经营，照章纳税。只有实现两权分离，确定了企业法人财产权，才能理顺企业产权关系,改变国家对资产的管理方式。同时，还要建立科学的领导体制和组织管理体制。要建立规范的组织管理制度,使企业的权力机构、监督机构、决策机构和执行机构之间职责明确,形成既相互独立、相互制衡又相互协调的规范机构。领导制度要实行纵向授权制度,以股东大会给董事会和监事会授权,董事会给经理授权。股东会是经营企业的最高权力机构,职工可以根据国家立法或企业的章程选举出自己的代表参加董事会或监事会,行使经营决策权和监督权。考虑到高速公路的公益性,在高速公路企业的股份制过程中，应采取特许经营的方式。特许经营是指高速公路公司在管理中申请政府授权给予特许经营管理权,这样就能在按照股份制公司规范运作的同时,在高速公路管辖范围内行使一定的行政职能。这种特许公司的管理模式把高速公路作为“特区”,通过国家立法,调整有关法规,变通有关政策,授权特许公司对高速公路的人、财、路、车、设施、环境、服务、信息等实行多位一体的管理,实行高速公路集中、统一、高效、特管的有效管理。经行政授权或立法特许建立的特许公司,虽然享有独立的行政职权,但应当在政府的监督下进行经营，政府主要通过公路交通主管部门对其进行规划组织，指导和监督、服务。政府对于高速公路特许经营机构的监督管理，应当通过双方签订特许经营合同的方式加以确立，具体的经营内容和权利义务在合同中明确规定。特许经营合同与特许法规一样，是处理政府与特许经营机构关系的法律。我国基础产业不发达,作为高速公路经营企业,需要政府给予扶持和保护。近年来,许多企业虽然没有得到政府形式上的授权,但是在实际工作中,许多规定都具有“特许”的性质。在实践中,由于我国没有特许公司法,一般企业是不能行使管理权的,也就是说不能成为执法主体。所以特许公司不失为一种科学、有效、适应高速公路管理的良好体制，对高速公路发展会产生巨大的推动作用。总之，对于高速公路管理体制的改革完善，要坚持“有利于公路事业的发展，有利于调动各个方面的积极性，有利于高速公路集中统一管理”的标准，符合中央提出的“高速公路建设体制由计划经济体制向市场经济体制转变，公路增长由速度数量型向质量效益型转变”的要求，走一条适合中国国情的高速公路管理体制的路子，为我国的经济建设做出更大贡献。