论我国缺陷产品召回制度的立法完善

摘 要：保障产品质量和保护消费者权益是市场经济发展的内在要求，要达到这一要求，就必须学习和引进国外缺陷产品召回制度。然而我国缺陷产品召回制度存在的立法层次低、缺乏可操作性以及召回对象单一等问题必须解决，建议通过制定《缺陷产品召回法》并细化现有规定，从而使上述问题得到解决，最终能对我国产品召回制度的完善发挥一定作用。

关键词：缺陷产品；召回；立法；完善

中图分类号：D923.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）10-0124-02

一、缺陷产品召回的定义

我国和美国在缺陷产品定义的解释上是不相同的，按照美国《布莱克法律词典》（1999年版）的学理解释，所谓召回是指：购买和使用问题产品的消费者要求问题产品的制造商和零售商主动收回在市场流通的问题产品并进行检修。按照我国2004年由国家质检总局等五个部门联合制定的《缺陷汽车产品召回管理规定》的规定，缺陷产品召回是指存在缺陷汽车产品的制造商、进口商应相关职能部门的要求主动采取或收回或更换等方式尽最大可能消除其产品引起的人身伤害及财产损失。虽然中国和美国在缺陷产品召回定义解释上有所差异，但是他们的目的是相同的，那就是为了维护消费者的安全权。笔者以为，缺陷产品召回的含义应当包括以下几个方面：（1）市场上销售的产品存在对消费者健康损害的可能；（2）对这些产品负有召回义务的主体既包括生产商也包括销售商；（3）生产商和销售商必须立即通知使用该产品的消费者并依法向有关职能部门报告；（4）对召回的产品进行修理和更换是免费的。

二、我国缺陷产品召回制度存在的问题

（一）立法层次低、缺乏可操作性

我国目前关于产品召回制度的立法规定主要有国家质检总局颁布的《缺陷汽车产品召回管理规定》（2004年）、《儿童玩具召回管理规定》（2007年）、《食品召回管理规定》（2007年），还有国家药监局颁布的《药品召回管理办法》（2007年），以及国务院颁布的《农业机械安全监督管理条例》（2009年）等部门规章。从中我们可以看出，除了一个国务院颁布的行政法规，其他的都是部门规章。而西方发达国家有关产品召回制度的规定基本采用法律形式，相比之下，我国有关产品召回制度的规定法律实施效力一般，对其他部门产生不了较强的权威性和约束力，产品召回制度形同虚设，并且这些规定实际操作性较差，很难在实际生活中实施，因此，仍需要相关立法部门进一步细化产品召回的实施法规，以增强其可操作性。正是因为我国缺陷产品召回管理工作缺少专门的缺陷产品召回法律法规，所以缺陷产品召回工作难以正常开展。

（二）召回对象类型单一，范围狭窄

缺陷产品能否被召回与“缺陷”的认定标准有着密不可分的关系。在欧美发达国家，凡是威胁到消费者的人身安全、财产安全的产品都可以被认定为缺陷产品，其认定缺陷产品一般采用“不合理危险”的实质标准；而我国借鉴的是俄罗斯等国家的标准，采用的是“层层推进式”的选择性标准，采用这种标准极大地缩小了产品召回的范围，因此，很难起到保护消费者权益的作用。与美国立法层次较高、涵盖范围较广的产品召回制度相比，我国目前关于产品召回制度的立法仅仅涵盖了汽车、农机产品、药品、食品、儿童玩具等范围，因此，两者之间差距很大。当然，我国的缺陷产品召回制度还处于低水平发展阶段，将来还要向更高的水平迈进。

（三）召回监管机构的职责分工不明确

根据《缺陷汽车产品召回管理规定》第6条的规定，我国缺陷产品召回监管机构有国家发改委、质检总局、商务部以及海关总署，其中主要管理部门是国家质检总局，其他部门在各自职责范围内配合国家质检总局进行召回管理工作，这样的规定至少有三个方面的弊端：（1）降低了召回工作的效率；（2）提高了监管成本；（3）阻碍了缺陷产品召回制度的实施。因此，我国目前缺陷产品召回监管体制上的政出多门、职责交叉重叠以及召回监管机构的职责分工不明确问题已经十分突出，急需解决。

（四）相关责任人的召回责任不明，缺乏威慑力

关于产品提供者的法律责任承担形式，发达国家采用比较多的是综合责任形式，不仅承担民事责任，还要承担行政责任，甚至承担刑事责任。美国企业在生产运营过程中如果不遵守缺陷产品召回制度的规定，等待它的将是高达上亿美元，甚至数十亿美元的惩罚性罚款。回头再看看我国现行的缺陷产品召回制度，除了行政责任的规定以外，别的什么责任都没有。相关责任人即使承担了行政责任，等待他的也不过就是数额较低的罚款。根据《缺陷汽车产品召回管理规定》的相关规定，国家质检部门对生产商、销售商等违法企业违反《缺陷汽车产品召回管理规定》第17条规定的情形，并且不承担相应义务的，可以对上述企业酌情处以警告、责令改正等处罚；情节再严重一些的，等待它的也不过就是五千元的罚款而已；对情况最为恶劣的因不法企业故意瞒报缺陷严重性从而导致缺陷产品未被召回的，作为主管部门的质监部门最多能做的也就是对违法企业处以三万元的罚款。这样的罚款与汽车产品行业的成本、利润极不成比例，又怎么可能达到彻底惩戒违法企业，杜绝违法现象发生的效果。对于任何一个经营者而言，在执行缺陷产品召回制度的时候，其不仅耗费大量的时间成本，同时还耗费大量的人力财力成本，而我们都知道，经营者都是以追求企业利润最大化为目标，在这种情况下，违法成本最低的行政罚款方式就成了他们最好的选择。也正因为如此，有关缺陷产品召回制度的规定不可能得到充分、有效的实施。

三、完善我国缺陷产品召回制度的立法建议

（一）尽快出台专门的《缺陷产品召回法》

从上文介绍我们知道，我国目前正在实施的汽车、食品、药品召回等规定从法律属性上来说属于部门规章，根据我国2000年颁布的《立法法》有关立法权限的规定，结合我国的实际情况，对不执行产品召回的单位设定最高3万元的罚款。区区3万元的罚款对于一个年销售额达数亿甚至数十亿的大企业来说，这点违法成本简直太低了。因此，为了保障缺陷产品召回的威慑力，我们还需要进一步制定法律层级的规范。为了维护产品召回制度的法律权威性，必须由法律法规对产品召回制度遵循的原则、产品召回标准、产品召回程序、执法主体以及违法后所承担的法律责任作出法律上的界定。笔者认为有必要在已有的《产品质量法》的基础上制定《缺陷产品召回法》，统一管理缺陷产品召回的法律事宜。在具体制定缺陷产品召回法律法规以及规章时，应当遵循从下到上，循序渐进的立法过程。先制定针对特定缺陷产品的特殊法，然后再建立《缺陷产品召回法》，从而逐步形成一个完整的产品召回法律体系，来保障产品召回制度的贯彻实施。

（二）适当扩大召回对象的范围和类型

在适当扩大召回对象的范围的问题上，我们必须统筹兼顾两个问题：（1）适当考虑我国目前相关产业的发展水平以及相关企业的承受能力；（2）消费者权益的全面保护。笔者认为，对召回对象的范围作进一步的扩大是完全有必要的，但是我们也反对一味盲目地扩大。适度扩大召回对象的类型及范围有几个关键基础问题是必须弄清楚的。一是究竟哪些产品必须适用召回制度；二是哪些产品不适合适用召回制度；三是哪些产品可以暂缓适用召回制度。要想回答这些问题，就必须制定规范化的标准，作出明确的划分。笔者认为，首先，应当排除天然气、电、磁场等无形产品适用产品召回制度，因为这些无形产品在性质上都属于消耗品，一旦消耗就不再存在，如果有质量问题，可以通过其他途径解决。其次，那些对消费者的人身安全及财产安全造成严重损害危险的产品应当纳入召回产品的范围。再次，借鉴西方国家的做法，产品召回的范围逐渐扩大到国计民生领域，把那些与广大老百姓生活息息相关的公共产品也纳入到强制召回范围。因此，为了与国际社会接轨，我国应以缺陷汽车、食品、药品、农机产品以及儿童玩具召回为起点，逐渐将其他例如化妆品、电子产品、家用电器及其零部件和公共服务设施如电梯缆车等所有可能造成严重人身健康伤害的产品都纳入召回范围。

（三）实行集中统一的监管原则

集中统一是指由一个管理和职权高度集中的监管机构对全国产品质量市场统一行使监管权，对缺陷产品的认定与处理实行全面的监管。笔者认为，为了提高监管效率，首先，应该明确监管机构的职责，赋予其职权；其次，通过进一步完善行政管理体制，全面协调监管机构的抽象行政行为和具体行政行为；最后，监管机构内部也要进行分工职责，责任落实到人，让受损害的消费者能有处可诉，对于缺陷产品进入市场却没有自主召回的企业进行严厉处罚，从而保护消费者的正当权益。实行集中统一管理，不仅能够克服地方和行业保护主义的干扰，而且可以有效防止政出多门、分而治之带来的成本高、效率低的弊端，从而最终保证监管机构的权威性和独立性。

（四）引入惩罚性赔偿制度

我们必须清醒地认识到，对缺陷产品召回的处罚不实行严厉的惩罚性赔偿责任，就不可能对于例如汽车行业之类的大型生产企业达到丝毫的惩戒效果。笔者建议，我们可以借鉴西方发达国家的惩罚性赔偿机制，一旦出现产品提供者故意隐瞒缺陷并且造成重大致损事件，司法机关可以对其判处惩罚性赔偿，从而警示所有的生产企业。我们必须让每一个生产企业都清楚地认识到：如果违反召回义务，生产者所承担的违法成本将大大高于守法成本。只有这样，才能充分发挥缺陷产品召回制度本身所具有的预防。

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