论我国缺陷产品召回制度的法律构建

摘要：我国2004年颁布《缺陷汽车产品召回管理规定》，由此拉开了构建缺陷产品召回制度的序幕。目前我国正逐步扩大召回制度的适用范围，并且有关《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》即将出台，分析我国在制度建设中存在的一些理论和实践问题，对我国经济发展、社会安全等各方面都有着重大的意义。本文分三章来对相关问题进行论述。第一章介绍了与缺陷产品召回制度相关的基本概念及相近概念的辨析；第二章讨论了我国产品召回制度的背景和现状；第三章是在前两章论述的基础上，对我国缺陷产品召回制度的完善提出若干建议。

关键词：缺陷产品；召回；立法完善

一、缺陷产品召回制度概述

（一）缺陷产品召回制度的含义

对缺陷产品召回制度的定义具有各种类型的界定。英国布莱克法律词典对召回的解释是：制造商对消费者提出的，返回有缺陷的产品以进行修理或更换的要求。王利明认为：“缺陷产品召回制度，是指产品的生产商、进口商或销售商在得知其生产、进口、销售的产品存在可能引发消费者健康、安全问题的缺陷时，依法向职能部门报告，及时通知消费者，设法从市场上和消费者手中收回缺陷产品，并进行免费修理、更换的制度。”[1]赵相林将产品召回制度定义为：“指制造商在确定其产品存在缺陷之后，根据缺陷严重程度、缺陷产品数量、销售市场分布情况等因素，对缺陷产品采取修理、更换或退货回购等措施进行处理，以消除缺陷产品可能给消费者带来的危险。”[2]国家质检总局对缺陷产品召回制度的定义，认为产品召回制度是“指政府有关主管部门依照法律和行政规定，监督缺陷产品的生产者，使之对其生产和消费的缺陷产品进行收回、改造等等，并采取措施消除产品设计、制造、销售等环节上的缺陷，以维护消费者权益的行政管理制度”。我国《缺陷汽车产品召回管理规定》中对召回的定义为：“指按照本规定要求的程序，由缺陷汽车产品制造商选择修理、更换，收回等方式消除其产品可能引起人身伤害、财产损失的缺陷的过程。”。

这些定义虽然各自对其有不同的界定但其本质是想通的，而且都反映了其基本大致的内涵，但不是很完整。笔者认为对缺陷产品召回的界定应当具有一定程度上的的弹性和发展性，防止过度僵化。对缺陷产品召回制度的定义笔者个人认为：指缺陷产品的生产商、进口商或销售商在了解其生产、进口、销售的产品在生产、设计及警示甚至是发展方面存在有可能引发消费者生命财产等问题的缺陷时，向职能部门报告，并及时通知消费者，收回该缺陷产品，进行免费修理、更换或，强行命令缺陷产品的生产商、进口商或销售商使之对其生产和消费的缺陷产品进行收回、改造等。缺陷产品召回制度是一项很实用的制度，我国很有必要对其定义进行明确。

（二）缺陷产品召回制度的特点

1事前预防性

与普通民事责任要求必须有损害结果发生不同，产品召回要求只要产品生产商、消费者、使用者发现了个别缺陷产品损害或者有可能存在潜在危险的情形，生产商、销售商就有义务召回该批次同类别产品；

2召回发起的主动性

与民事侵权诉讼中企业往往是被告，处于被动地位不同，产品召回实践中大多是由生产商主动发起，生产商、销售商为了维护自己的商业信誉以及避免损害发生后成本高昂的诉讼，一般在发现产品缺陷后会主动启动召回程序。

3保护对象广泛性

产品召回不只针对某一个别消费者或者产品，而是面向有缺陷产品的所有消费者产品召回是指生产商将已经送到批发商、零售商或最终用户手上的产品收回。产品召回的典型原因是所售出的产品被发现存在缺陷。

二、我国建立缺陷产品召回制度的现状与不足

（一）我国建立缺陷产品召回制度的现状

目前，我国的召回制度只有规定少数几种产品，对一般的产品进行召回还面临一系列问题。有些法律规定了一些产品责任，但均未对缺陷产品召回制度做出明确的可操作性的规定。多用效力层次较低的地方性法规及政府规章进行规定，这些相关的规定虽然规定产品的召回成为了一种强制性的法律义务，在一定程度上维护了消费者的合法权益。但是，我国缺陷产品召回制度应继续扩大其适用范围并应该对其以系统性规定。要是不以强制性的规定，生产商就不会主动实施救助义务，极易产生侵害消费者合法利益的情况。国务院法制办公室于2009年4月7日的《缺陷产品召回管理条例（草案）》公开征求意见的通知，引发了人们对召回制度的极大的关注。《条例》的制度说明国家开始重视召回制度的建设，其对完善产品召回体系建设有深远的意义。但《条例》本身还有许多不完善之处。

（二）现阶段缺陷产品召回制度的不足之处

1立法的层次不高，体系不够完整

整个产品召回制度的体系不够完整。一些发达国家的产品召回体系相对已经很完善，其规定往往会以法律这一种更高效力的形式来体现，如在美国，有《消费者产品安全法》、《国家交通与机动车安全法》、《食品、药品及化妆品法》。[3]而我国大都是以地方性法规或者政府规章来规定，不具有足够的权威性。

2对产品是否有缺陷认定不一致

对缺陷认定采用了一般标准和强制标准的双重标准相结合，一般标准与强制标准在一部法律中不统一，相互冲突，有的产品符合强制标准却不一定不会侵害消费者的人身财产安全产生某种威胁，此种不一致性给具体的召回制度带来了不少现实问题。

3缺陷管理机构工作分配不合理

我国现行《缺陷汽车产品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》都规定召回的主管机构是国家质量检验检疫总局，[4]而国家质量检验检疫总局承担着全国数万种商品的监督检验检疫工作，工作量很大，目前其由于行政效率偏低、专业性工作应对能力不足等问题已饱受批评。

4召回程序模糊

我国现行的召回制度规定主要散见与各种其他规定中，这些规定则相对原则性，不够细致和具体，程序性不足，不能很好地对实践产生很好的示范作用，这就导致了我国实践中往往多以行政方式进行规制而缺少了相应的制度性规范。[5]

违反义务的惩罚力度不够

《缺陷汽车产品召回管理规定》第42条：“对存在故意隐瞒缺陷严重性或规避主管部门监督和过错导致召回未达到预期目的的，主管部门可以责令制造商重新召回，通报批评并处以17万元以上3万元以下罚款。”现代企业稍有点规模都能应付得了三万元的罚款，我国对不履行召回义务的惩罚过低，使一些企业怠于召回缺陷产品

三、我国缺陷产品召回制度的法律构建

（一）完善和制定“通则性”召回制度法规

1关于现有的缺陷产品召回制度的法律规定的完善

我国首次对缺陷产品召回制度的立法是2002年10月28日 的《上海市消费者保护条例》，该条例明确规定了产品召回制度，填补了消费者维权领域内的立法空白，但关于召回的规定太原则，没有规定召回的具体实施措施。随后我国有关行政法规和部门规章中也规定了缺陷产品召回制度。从国家质检总局2004年10月《缺陷汽车产品召回管理规定》，到2007年7月国务院出台《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，要求生产企业发现其产品存在安全隐患的，应主动召回。还有国家食品药品监督管理局2007年l2月6月制定的《药品召回管理办法》[6]。

一方面这些规定多以行政规章或部门规定形式出现法律层次比较低，实施的效果不尽如人意，因此应把缺陷产品召回制度提高到以行政法规的形式表现出来，这样才有较高的拘束力和执行力；另一方面我国一直都存在政府部门职权重叠行使现象，在缺陷产品的管理上有很多部门。这些无疑严重阻碍了缺陷产品召回制度的构建。因此我国应该建立一部统一的召回制度来规定召回的一般规则，同时在在针对各个产品具体规定其单行召回制度。明确各个职能部门的权限，做到分工明确，协调统一。

其次，对现有的召回制度应该具体规定一套行之有效的实施程序，细化实施措施，使之具有可操作性，明确规定各个程序的实施步骤，对召回的具体实施进行指导。

最后要完善法律制裁措施，没有行之有效的法律制裁措施做后盾，一项再好的法律制度往往也流于一纸空文。我国《缺陷汽车产品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》、《食品召回管理规定》、《药品召回管理办法》对召回的责任虽然做了规定，但生产者承担的责任过轻。而产品召回制度的执行，生产者要承担大量的成本。大部分的生产者是自利的，在理性分析与比较的情况下，大部分的生产者宁愿承担较轻的责任，而不愿意实施产品召回。因此，缺陷产品召回制度也离不开强有力的法律制裁措施。为了彻底消灭生产商的投机营利的心理，在设置召回制度的制裁措施时还有必要借鉴《消费者权益保护法》，设置处罚性赔偿条款，使企业由于不实施召回制度承担法律责任而付出的成本人高于实施召回措施，从而更有利于召回制度的实施。

2009年4月国务院法制办公布了《缺陷产品召回管理条例》（征求意见稿），这是我国缺陷产品召回立法向前迈进了一大步，我国正在逐步建立一套与国际惯例相一致的完整系统的缺陷产品召回制度。

2结合 《条例》（征求意见稿）谈完善我国缺陷产品召回制度的立法建议

笔者认为，我国建立缺陷产品召制度已势在必行，可以从以下几方面设置缺陷产品召回制度：

（1）明确“缺陷产品”适用范围，扩大产品召回对象范围。对缺陷产品实施召回的条件，美国是采取了比较原则性的规定，主要是：产品存在着影响人身安全的危险。从我国现状来衡量，实施缺陷产品召回制度的实体条件就是产品存在缺陷，并且是产品批量性存在缺陷，由于产品在生产过程中的失误或设计上的失误导致存在可能危及消费者人身、财产安全的危险。事实上产品缺陷的种类很多，如设计缺陷、制造缺陷、指示缺陷、发展缺陷等等，因此进一步明确和扩大召回范围在立法上显得尤为重要。我国应该在一般的召回制度指导下，逐步扩大具体产品召回对象的范围，将产品召回的覆盖范围扩大至医疗器械，食品药品等和消费者人身财产密切相关的各个领域，为消费者的合法权益提供最大限度的保护[7]

（2）明确规定产品召回的方式和种类。根据对缺陷产品召回制度的界定进行分析我们可以很容易发现我国现在规定了两种召回的方式：分别是主动召回和强制召回这两种方式。主动召回也可以称为自愿召回，它是指产品的制造商或者销售上发现其产品存在缺陷时，主动及时地通知其产品的消费者，并报告有关主管机关，并且主动从已销售出去的缺陷产品中收回缺陷产品，进行维修更换，并进行相关费用的支付。强制召回也称作责令召回，它是指在生产者不召回或者拖延召回又或是相关部门产品认为可能存在缺陷产品的基础上，由主管机关向生产者或销售者发出命令，要求其立即告知其产品的消费者，并及时召回缺陷产品，进行维修更换，并进行相关费用的支付。其实在美国除了以上两种召回方式，还存在着第三种召回方式，被称作简易召回制度，所谓简易召回制度，企业发现产品存在潜在风险，还没造成严重危险，如果主动向主管部门报告，主管部门将简化召回程序，不作缺陷产品的危害评估报告，也不在召回新闻稿。这样企业和主管部门合作，既保护了消费者的合法权益，降低了产品危害，又节省了召回成本，维护了企业形象。[8]我国在完善相关的召回制度下很有必要借鉴这项制度。

（3）明确缺陷产品召回的主体。《缺陷产品召回管理条例》（送审稿）第四条规定：“国家对存在与人体健康和生命安全有关的缺陷的产品施行召回制度。”第四条的规定与 《条例》的内容相矛盾，实际上是将产品召回的主体界定为国家，对召回主体与监督管理主体的区分发生了混淆。根据召回方式的不同，缺陷产品召回的主体也应有所区别：

首先，对于自愿召回来说，其主体是生产者和销售者。对于产品的设计过程、生产流程，生产商最清楚，往往掌握得更多，了解得更深入并且生产商也负有保证产品质量的义务，为此必须时刻监督产品生产设计，保证产品质量合格，而销售者也应具有单独召回义务，作为直面消费者的销售者，有责任先执行召回，再向生产者主张权利。另外，建议扩大生产者的范围至“未实际从事加工、制作但在产品上标识为生产者”的情况， “贴牌”生产（委托加工）的行为非常普遍，明确“贴牌”生产的情况下委托方的法律地位及相应的法律责任很有必要。

其次，对于强制召回来说，应由产品的主管部门及对其负有监督职责的部门通过一定的程序实施。由于产品种类的繁多，对此，要确立强制召回制度的实施主体，做好产品管理的部门分工。 例如美国，就建立一套比较完善的产品召回分类管理体系。在美国，消费品主要由消费品安全委员会管理，机动车辆主要由国家公路交通安全管理处管理，食品和药品主要由食品与药品管理处、食品安全与检查服务处管理。

（4）规定信息披露与公开制度。美国《消费产品保护法》中规定了信息披露公开制度（PUBLIC DISCLOSURE OF INFORMAION）。[9]对于消费者权益的保护，原有法律规定的措施可以维护消费者的利益，之所以不能有效的发挥作用，很大原因在于信息不对称。因此，应当让社会公众了解产品本身，这样才能更有效的维护公众的权利。当然，对于生产者商业秘密等信息应当予以保护，不宜公布。

（）规定消费者或个人“引发”召回程序的权利。根据该规定，生产者自己和质检部门都可以启动产品召回程序。但是未考虑到消费者的权利。因为消费者有可能是产品缺陷的最初的发现者，或产品召回的最积极的策动者。因此，应当规定，“消费者认为产品存在缺陷，应当召回的，可以向当地质检部门投诉。质检部门应当进行调查，并且应当在接到投诉日起两个月内就调查结果及是否召回产品的决定告知消费者。若其在规定时限内未作出处理，消费者应该享有提起行政复议或行政诉讼的权利。”

（6）规定生产者不配合产品召回或生产者无力履行召回义务的策略。确认了产品系该法规定的缺陷产品，但生产者拒不履行或无力履行产品召回义务，那么应当由相关主体承担责任，避免该制度落空。因此应当规定，“如果生产者拒不履行产品召回的义务，质检部门可以指定其他企业或机构代为履行产品召回义务，因此产生的费用由该产品的生产者承担。如果生产者无力承担费用的，由保险公司承担，不足部分由消费者自行承担。”

（7）产品召回设立等级制度。因为产品的缺陷程度不同，可能产生的危害后果也不同，因此不应当一概而论。而应当根据潜在危险的严重性，采取不同的措施、时间限制。

（8）规定产品的安全使用期。生产者控制与消除缺陷的责任期限应当与产品的安全使用期或者失效日期相适应，但目前只有《家用和类似用途电器的安全使用年限和再生利用通则》、《家用电器安全使用年限细则》对家用电器安全使用期限制定了推荐性标准，其他多数产品并没有安全使用期限或失效日期的规定。如果不对产品的安全使用期或失效日期做出规定，生产者的召回期限将无法界定，召回责任也无法追究，因此，需要授权国务院相关部门对不同产品的安全使用期限或失效日期做出规定。

（二）完善责任制度

如上论述，产品召回制度是单务性的，因此在几乎缺乏利益策动的情况下，相应的责任制度是产品召回法律制度保证实施的重要动力。《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》也应当对此作详尽的规定。但也不能过高，应当考虑责任相当，更重要的是通过责任设定，督促生产者积极履行产品召回义务。同时应当区分不同的情形确定责任的形式。笔者认为就生产者而言，承担责任主要有三种情形：以欺诈等手段掩盖产品瑕疵；怠于履行召回义务；拒不履行召回义务。在欺诈履行的情况下，应当考虑到生产者的主观恶意，适用惩罚性赔偿制度，同时予以行政处罚；在怠于履行义务的情况下，为促使生产者尽快履行义务，应当规定生产者每迟延一天，处以应当召回产品价值的百分十的罚款，超出法定履行期限十天视为拒不履行；在拒不履行的情况下，质检部门可以指定其他企业或机构代为履行产品召回义务，因此产生的费用由该产品的生产者承担。同时，生产者应当承担惩罚性赔偿、处以应当召回产品价值的双倍罚款，情节严重，构成刑事责任的，依法承担刑事责任。

（三）完善相关的其他法律制度

虽然我国《民法通则》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》规定了经营者应承担的义务，但上述法律法规并未全面、具体对召回程序、缺陷认定、责任期限、法律责任作出规定，缺乏针对性和可操作性。过于笼统，难于操作，很难据此直接要求经营者召回缺陷产品。因此必须使它们能够更加详细具体，便于实际操作。

这些与产品召回制度相关的法律制度对于消费者安全事后救济的法律保护体系比较完善，但对于事前预防的法律保护体系严重缺位。因此必须规定生产者主动召回的规定以及规定消费者个人的召回请求权利。

对于这些有关产品召回制度的其他法律，《产品质量法》、《消费者权益保护法》等，必须通过进一步修订和完善，能和《缺陷产品召回管理条例》相互衔接，相互配套，形成一个全方位、多层次、成熟的缺陷产品管理法律体系。

参考文献：

[1]王利明关于完善我国缺陷产品召回制度的若干问题[J]法学家，2008，（2）：1-2

[2]赵相林等国际产品责任法[M]中国政法大学出版社，2000：2-4

[3]赵晓光等欧美产品召回制度[M] 清华大学出版社，2008：2-3

[4]何丽娟关于建立我国缺陷产品召回法律制度的思考[J]承德民族师专学报，2008，（1）

[5]孙雯缺陷产品召回制度比较研究[J] 经济法学、劳动法学，2004：16-18

[6]容缨关于构建我国缺陷产品召回制度的法律思考[J]政法学刊，2004，（0）：2-3

[7]BLACK’S LAW DICIONARY[Z]，WES，2004，（129） ：12-1

[8]徐士英产品召回制度：中国消费者的福音[M] 北京大学出版社，2008：12-13

[9]See FSIS， ranscript of Proceedings： Improving the Recall Process， Wash， DC （Dec 12， 2002） ：3-6