行政处罚案件当事人认定探究

正确认定行政处罚案件当事人是行政处罚中的首要问题，也是目前工商行政执法实践中存有分歧的问题。我国《行政处罚法》规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚。”但由于该法没有对行政相对人作出进一步的界定，从而导致行政机关在行政执法办案过程中对行政处罚案件当事人的认定不一。现结合案例，对此问题作一探讨。

一、案例

2005年10月，接群众举报，A市工商局对某仓库依法进行检查，检查中发现“某某公司驻A市办事处”的经营场所涉嫌利用其仓库从事批发、零售电子计算机的无照经营活动。该工商局随即立案调查。

经查，“办事处”未到有关部门领取有关证照，于2004年12月擅自设立，并从事批发、零售电子计算机的经营活动，至被查处时共牟取非法利润20000元。

在案件询问调查中，该经营场所负责人张某称，该处是“某某公司驻A市的办事处”，自己为“办事处”负责人，并提供了某某公司授权其为“某某公司驻A市办事处”负责人的授权委托书。

二、两种不同意见

对于该案例中行政处罚当事人的认定，工商局内部存在两种意见。一种意见认为：行政处罚案件当事人应该是“某某公司”(为个人独资企业)。理由如下：《个人独资企业法》第14条规定：“个人独资企业可以设立分支机构，分支机构的民事责任由设立该分支机构的个人独资企业承担。”根据某某公司授权张某为“某某公司驻A市办事处”负责人的授权委托书，可以认定为该“办事处”实为“某某公司”在A市设立的分支机构。由于“办事处”不能独立地承担民事法律责任，从而其行政法律责任均应由“某某公司”来承担。故本案的行政处罚当事人应该是“某某公司”。

另一种意见认为，行政处罚案件当事人应该是“办事处”。理由是，根据《行政处罚法》第7条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚”的规定，即谁实施谁受处罚原则，谁实施了违反行政管理秩序行为谁就应为行政处罚案件当事人。本案当事人， 是以“办事处”的名义从事无照经营活动，故应将其作为本行政处罚案件的当事人。

三、笔者观点

目前，我国的法律法规允许外资企业在我国设立办事处，尚无内资企业可在国内设立“办事处”的规定，但可以设立分支机构。因此，内资企业在其注册登记的经营场所外，另外设点从事经营活动的“办事处”，实际上是内资企业设立的分支机构。

笔者认为，本行政处罚案件的当事人不是作为“办事处”的分支机构，而应为直接责任人。理由如下：《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第49条规定：“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人其他组织名义进行民事活动，或者法人、或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。”可见，要确定谁是本行政处罚案件的当事人，首先必须明确谁是“某某公司驻A市办事处”的直接责任人。本案中，不能仅凭“办事处”负责任人张某与“某某公司”之间的一张授权委托书，就认定为该“办事处”是由“某某公司”设立的，从而认为“某某公司”为其直接责任人。经调查，张某与“某某公司”之间除了一张授权张某为“某某公司驻A市办事处”负责人的授权委托书之外，再也没有其他可以证明该“办事处”为“某某公司”的分支机构。事实上，该“办事处”的运营资本实际上全部由张某投人。张某不享受“某某公司”的员工待遇，也不享受“某某公司”的劳保福利，“办事处”无论盈亏，全部由张某承担，即张某对“办事处”的经营成果拥有所有权。他不需要与“某某公司”以任何形式进行利润分成，也不需要向其交纳任何费用。他只是销售“某某公司”所生产的电子计算机，而且“某某公司”按照他的销售情况决定卖给他的电子计算机的价格，到年终进行货款总结算。“某某公司”在案件调查过程中也承认，由于张某在A市销售其公司生产的产品，销售情况良好，市场空间大，为了能使公司生产的产品能更好地在A市拓展，才给其开了一张授权委托书。鉴于以上事实，笔者认为，所谓的“某某公司驻A市办事处”其实为某某公司在A市的商，由张某投资设立，并负责经营管理，对“办事处”的经营成果享有所有权，张某为该“办事处”的直接责任人，故本行政处罚案件的当事人应为张某。

四、对以“分支机构”名义从事违法经营活动的行政处罚案件当事人认定的再思考

对以“分支机构”名义从事违法经营活动的行政处罚案件中当事人的认定问题，笔者认为，通常依法设立和非依法设立两种情况：

第一种情况，依法设立的分支机构行政处罚案件当事人的认定问题。对于依法设立的分支机构的行政处罚案件当事人问题，我国《行政处罚法》规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚。”另外，根据《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第40条规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，如：法人依法设立并领取营业执照的分支机构。故笔者认为这种情况下分支机构应该可以直接认定为其他组织，从而成为行政案件的处罚当事人。另外，对于设立的非独立核算的分支机构的行政处罚案件当事人问题，国家工商总局在给武汉市工商局《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示》的答复中明确地指出：企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人。由此可见，对于依法设立的分支机构，其行政处罚案件当事人应为分支机构。

笔者认为，那种由于依法设立的分支机构没有独立的财产，不具有独立的法律地位，不能独立承担财产责任，所以不能作为行政处罚案件的当事人的说法，是颠倒了因果关系。在民事法律上，民事行为能力是民事主体以自己的行为取得和行使民事权利和履行民事义务的资格，它表示民事主体进行民事活动的范围。由此可知，其他组织要享有民事行为能力，必须首先得到法律的认可成为民事主体，但组织成为民事主体的标准却不能看是否享有民事行为能力，是否能承担民事责任。

第二种情况，未经依法核准登记领取营业执照，擅自设立的“分支机构”的行政处罚案件当事人问题。《：最高人民法院关于适用若干问题的意见》第41条：“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。”第49条：“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人其他组织名义进行民事活动，或者法人、或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动，以直接责任人为当事人。”故对于未经依法核准登记领取营业执照，擅自设立的“分支机构”的行政处罚案件的当事人应是“分支机构”的直接责任人，即谁设立该分支机构，谁是该分支机构的直接责任人，谁就是行政处罚案件的当事人。

(作者单位：广州市工商局番禺分局)