行政处罚听证程序范文
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行政处罚听证程序范文第1篇
1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。2000年通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。《中华人民共和国行政许可法》也规定了听证程序，
由此可见，听证程序无论在行政处罚还是在行政许可程序中，都已经明确了其应有的法律地位。“听证程序是较为正规的听取行政相对人意见的程序。在国外倍受推崇，被认为是实现公民参与权、防止行政专横、保障行政处理公正、减少行政争议的有效途径。”⑴
但是，由于我国在听证程序上的进程以及听证程序实施经验的欠缺，听证程序有待进一步完善。本文将从行政处罚听证程序为着眼点，探讨行政处罚听证程序的若干问题。
“行政处罚中的听政是指行政机关在行政处罚中应听取当事人的陈述、意见、要求或证明，以便作出公正、合法的裁决，保障当事人的合法权益。”⑵
一、关于数额较大的罚款问题。
何为“数额较大”？可谓众说纷纭，莫衷一是。
在《行政处罚法》颁布之后，各部委、地方各级政府、人大都不同程度地就听政程序（有的包含在行政处罚程序中）作出了相应的规定。其中，对数额较大的罚款的确认更是体现了地方和部委的特色。《北京市行政处罚听证程序实施办法》第二条规定的较大的幅度为“对公民处以超过1000的罚款，对法人或者其它组织处以超过30000元的罚款”。中国证监会制定的《行政处罚听证规则》第二条规定的是：“（五）对个人处以罚款或者没收违法所得人民币5万元以上；六）对法人或者其他组织处以罚款或者没收违法所得人民币30万元以上；”《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第三条规定的是：“对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款”；安徽省池州市《池州市行政处罚听证程序规定》第三条规定的是：“较大数额罚款是指对公民处以1000元以上的罚款、对法人或其他组织处以10000元以上的罚款。”《财政机关行政处罚听证实施办法》第六条规定的是：“财政部以及专员办作出罚款行政处罚的，其”较大数额罚款“的标准为对公民作出5000元以上罚款，对法人或者其他组织作出5万元以上罚款。地方财政机关作出罚款行政处罚的，其”较大数额罚款“的标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的规定执行。”《贵州省专利行政处罚听证规则（试行）》第五条规定的是：“（一）拟对公民处以2000元（含2000元）以上的罚款；（二）拟对法人或者其他组织处以10000元（含10000元）以上的罚款；”《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》内容更为详细：“一、法律、法规、规章对某类违法行为罚款没有最高限额规定的，对非经营活动中公民的违法行为处1000元（含1000元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处5000元（含5000元）以上罚款为”较大数额罚款“；对经营活动中公民的违法行为处3000元（含3000元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处1万元（含1万元）以上罚款为”较大数额罚款“。二、法律、法规、规章对某类违法行为罚款有最高限额规定（含具体罚款金额和违法所得百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分之五十）的为”较大数额罚款“。但对非经营活动中的违法行为罚款数额不足1000元（不含1000元）、经营活动中的违法行为罚款数额不足3000元（不含3000元）的，不视为”较大数额罚款“。三、法律、法规、规章、国务院有关行政主管部门对行政处罚听证范围中”较大数额罚款“标准另有规定的，从其规定。”
从以上部委和政府规章可以看出，数额较大的罚款基本上是采取了个人和单位的区别对待，有的（如贵州省政府）还对是否经营活动进行了进一步的区分。
对《行政处罚法》中的规定如何解释，笔者认为，既要符合立法的本意，又要符合解释的规范性要求。《立法法》规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”，并且规定了需要法律解释的情形：“（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”笔者认为，对《行政处罚法》第42条的解释就符合《立法法》中“法律的规定需要进一步明确具体含义的”情形，应当由全国人大常委会作出立法解释。同时，应当注意的是，《行政处罚法》并没有赋予其他行政机关制定所谓办法或者实施细则之类的规定。那么，该如何界定“数额较大的罚款”？笔者认为在原则上应当考虑两个原则：一是相对权利人保护的原则。鉴于行政处罚公平机制的需要，对相对人的保护应当尽可能地扩大，给予相对人尽可能多地陈述和申辩的机会。基于这种考虑，应当尽可能地把“数额较大”的标准定的低一些；二是行政效率原则。行政效率原则的含义是行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。⑶在此基础之上，考虑《行政处罚法》的整体性，可以采取以下的方式：一是由全国人大常委会授权地方各级人大或者授权国务院制定数额较大罚款的权力，改变目前这种政出多门的无序局面??就拿北京市和证监会对个人的处罚幅度相比，1000元和5万元，整整相差了50倍！二是要考虑《行政处罚法》关于简易程序处罚的规定，《行政处罚法》第三十三条规定对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款的行政处罚的，可以适用简易程序。这种规定体现了无论是否经营行为，仅仅针对公民和法人或者其他组织简单的分类方法，通俗易懂。对听证程序中的罚款仍然可以沿用这样的分类法。在数额上，要存在简易程序和听证程序的明显差别，根据我国现在的国民收入状况分析，二者相距10倍较为合适，即对公民处以五百元以上、对法人或者其他组织处以一万元以上罚款的行政处罚的，应当适用听证程序。
二、限制人身自由是否需要听证的问题
《行政处罚法》第42条第二款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”治安管理处罚条例——包括现行的《治安处罚法》仍然没有规定作出治安行政处罚决定需要听证。“实际上也就是将限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。限制人身自由的行政处罚是行政处罚中最为严厉的一种行政处罚，较大罚款都在听证之内，而将其排除在听证之外，从逻辑上讲，是难以成立的。从现实生活中反映出来的问题看，一些公安机关滥用行政拘留的情况相当严重，没有程序上的公正，很难扼制这一权力的滥用，笔者认为亦应将限制人身自由的行政处罚纳入到听证范围之列。”⑷“行政处罚关系到当事人的权利和义务及责任，原则上都应听政。但是，在某些情况下，可免除听政或应禁止听政，免除听政的情况主要有：（1）在紧急情况下，或为了公共利益有必要立即裁决的；（2）如果举行听政将难以遵守对裁决有重大关系的期限的；（3）行政机关将拒绝当事人的请求，而且对当事人在申明中的事实陈述，没有不利或作不同认定的；（4）行政机关所作的大量同种类行政处罚；（5）行政过程中所采取的强制措施；（6）在规定期限内未提出任何异议的。如果有涉及国家机密或公共安全的情况，应禁止听政。”⑸这表明，对限制人身自由的行政处罚，应当举行听政。
但是，这样的原则性的排除方案，显然不是我国目前立法的方案。我国的行政处罚法对行政处罚的听证范围是采取限定范围的形式，“一是考虑公平与效率兼顾的原则，二是考虑我国国情。既保证行政机关处理行政处罚案件的效率，也注重行政处罚程序中的民主程序建设。”⑹
从目前我国《治安管理处罚法》的规定内容来看，许多的行政拘留涉及的违法行为并不是必须当场或者立即需要拘留的。所以，对行政拘留的行政处罚进行听政并不影响行政机关的行政效率。反而，会促进公安机关依法行政，提高工作效率，增强证据意识，确保相对人的合法权益。有利于社会的和谐和进步，防止权力滥用的现象。
三、听政之后行政机关能否继续调查
《行政处罚法》第四十三条：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。从该规定的字面文意来理解，行政机关在举行听政之后，就应当作出决定，这个决定按照《行政处罚法》第38条的规定，有行政处罚、不予行政处罚的两种决定。同时，为了监督行政机关依法办案，该条同时规定了“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”和“违法行为已构成犯罪的，移送司法机关”两个约束性的规定。但是，该条的适用的前提是什么呢？是“调查终结”。也就是说，听政结束以后，行政机关不能以事实不清，证据不足，需要重新调查或者补充证据为由，继续展开对当事人的调查。这就要求行政机关下拟作出行政处罚之前，在听政程序举行之前，一定要充分对违法行为进行调查，做到胸有成竹之后，再通知当事人是否举行听政。“案件调查终结后，应当由承办人员汇报案情和处理意见，同时应当举行听政。”⑺
但是，也有不同的意见。有人认为，主持听证的机关在听证结束后，可以开始调查，核实有关证据材料。如果主持听证的机关经过调查后，认为事实并不清楚，那么，法律一般都应同意再次进行听证，制止主持听证的机关认为无须再听证之必要。⑻
笔者认为，为了体现保护相对人合法权益的基本原则，不能让相对人多次处于听政的紧张准备状态。行政机关在处罚之前，告知相对人进行听政时，就说明行政机关已经充分地调查，只是需要听取相对人的意见和证据。这和行政许可等听政又有本质的区别。所以，听政只能进行一次，并且听政结束后，行政机关不得继续调查，只能就听政后的状况进行行政决定，督促行政机关在作出行政处罚之前审慎、尽职。
四、听政笔录的法律价值
听政笔录涉及当事人和行政机关双方的意见和对证据的确认与否认，在认定当事人是否有违法事实和行政机关拟进行的行政处罚是否有法律依据等等方面具有重要的作用。但是，行政机关能否把听政笔录作为证据使用呢？听证笔录对行政机关作出行政处罚的决定有无约束力？相当多国家的行政程序法对此作出了规定，主要有两种态度：一是美国行政程序法坚持的案卷排他性原则??指行政行为只能以案卷作为根据，即以经过听证记录在卷的证据为事实根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉的和未质证的证据为根据，行政认知除外，行政机关的决定必须根据听证会的案卷作出，不能在案卷之外，以行政相对人不知道或没有在听证会上论证的事实作为根据，否则行政决定无效；二是日本、德国、韩国、瑞士等国家规定的听证记录对行政决定的作出有一定的约束力，但行政决定不是必须以听证记录作为根据。行政机关在作出决定时，应斟酌听证记录，然后作出行政决定，如日本行政程序法第26条就规定，“行政机关为不利益处分决定时，应充分斟酌笔录内容及报告书中主持人意见。”⑼“个人、组织有权陈述意见，执法者必须认真听取，记录在卷，并作为处罚决定的重要根据。”⑽“听证笔录是行政机关作出行政处罚决定的根据之一；也是当事人不服行政处罚决定提起行政诉讼时，行政机关向人民法院提供的证据一。”⑾我国《行政处罚法》没有具体规定，各部门的规定也不一样。《北京市行政处罚听证程序实施办法》第十二条规定：“听证结束后，听证主持人应当依据听证情况，向行政机关负责人提出书面意见。行政机关责人应当根据听证主持人的意见和听证笔录，依法作出行政处理决定。”由此可见，听证笔录只是行政机关负责人作出行政决定的根据，和听证主持人的意见一样，不能作为证据使用。《上海市行政处罚听证程序实施规定》第二十六条（听证笔录的效力）则明确规定：“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。”
笔者认为，听证只是行政处罚特殊情况下的一个必经程序，听证笔录只是重点证明行政机关和行政相对人对拟作出的行政处罚的合法性、证据效力等等进行质证和辩论的过程，它相当于法院审判过程中的庭审笔录。它只是对证据的效力发表意见的记载。而对于行政处罚依据的事实，还是靠行政机关调查的证据进行确认。如果行政相对人对违法行为没有异议，也是行政机关取证后，行政相对人对行政机关的证据没有异议，行政相对人的违法行为是通过证据确认的，而不是靠行政相对人的自认确认的，在一般行政处罚程序中的听证程序中是不能适用自认规则的。这和民事诉讼中，在指控人不提供证据的情况下，对方自认从而确认指控事实的认证方法截然不同。听证笔录对行政机关的约束力表现在行政诉讼中的对具体行政行为的审查范围上，即行政机关在行政诉讼中不得举出超出听证笔录中向行政相对人出示并且质证、辩论过的证据。所以，听证笔录只是证明一个过程，充其量属于程序性证据，而不是行政机关进行行政处罚的实体性证据。
「参考文献
⑴孙琬钟江必新主编 《行政管理相对人的权益保护》p160
⑵支馥生主编《行政法教程》 武汉大学出版社 1991年版p344
⑶徐继敏著《行政证据通论》 法律出版社2004年版 p170
⑷孙琬钟江必新主编 《行政管理相对人的权益保护》p160－161
⑸支馥生主编《行政法教程》 武汉大学出版社 1991年版p345
⑹最高人民法院行政审判庭编写《中华人民共和国行政处罚法释义与讲座》警官教育出版社1996年版p84
⑺同 ⑸
⑻应松年等主编 《行政处罚法全书》中国社会出版社 1996年版p72
⑼徐继敏著《行政证据通论》 法律出版社2004年版p189
⑽支馥生主编《行政法教程》 武汉大学出版社 1991年版p344
行政处罚听证程序范文第2篇
(一)听证程序的内涵
听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的，立法上最早规定听证制度是1946年美国联邦《行政程序法》。听证制度的内涵是“听取当事人的意见，”尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应当听取当事人的意见，从而体现出行政的公正。听证程序有广义和狭义两种，所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听证是指将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证，对行政机关行政活动起到了约束作用。
（二）听证程序的功能
确立听证程序是为了赋予受行政机关决定影响的当事人为自己的权益进行辩护的权利。是利用法律手段促使行政机器有效运转的管理方法。听证程序有三大功能：
1、保护功能。听证的本质在于给有利发表自己意见的机会，允许当事人与案件调查人员当面质证和辩驳，给当事人一种事前自卫的权利。通过这种程序来发现真实，校正片面的认识，总结出正确的处理方案。当事人可以在听证程序中对付非法行政行为的侵害，维护自己的合法权益。从而维护社会公共利益发挥直接的积极作用。
2、监督功能。行政处罚在行政管理中适用广泛，要求行政机关在行使行政处罚权时，不得与法律规范相抵触。它在实际应用中产生了一些积极的正面效应，通过听证，直接审查行政机关将作出的行政处罚是否正确。对于保证行政处罚的公正性和合法性十分必要，从而促进依法行政，减少行政争议，提高行政效率。
3、教育功能。通过听证，教育行政执法人员在行政工作中必须依法行政，公开公正处理或处罚决定，减少行政争议，改进行政管理，提高执法水平；让当事人了解法律法规，运用法律的武器保护自己，起到了积极的法制宣传教育作用；让旁听群众通过双方辩论获得法制教育，提高公民法制观念。
（三）听证程序的基本原则
听证程序的两大基本原则是：公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的基础，公正原则是听证程序实现价值的目的，两者相辅相成。
1、公开原则。公开原则与听证程序的性质相符，是现代法治国家的一个基本要求，现代法律追求民主、保护公民合法权益，强调行政公开。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私除外，听证应当以公开方式举行。听证公开有两个方面功效：一是有利于保证行政处罚全面、客观地行使；二是有利于加强公民对行政机关的监督，提高公民的守法意识。
2、公正原则。公正原则是指公平正值，没有偏私。主要包括两方面内涵：一是指立法公正，在有关听证方面，听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参与人的听证权利和听证义务的设定都应一视同仁，公平对待；二是执法公正，通过赋予当事人告知权、听证权、陈述权等权利，变以往执法主体对受罚主体的单向管理为双向制约，变当事人的事后救济为政府的事先、事中控制，最大限度地规范行政执法，保障管理相对人的合法权益。
（四）听证程序的分类
听证程序按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。
1、事前听证。事前听证指行政机关作出决定之前进行的听证。事前听证有利于保护当事人的合法权益不受行政行为的侵害。促使行政机关在作出行政决定之前听取行政相对人意见，保证行政决定合法公正性。从而提高行政管理的合理性和科学性。我国行政处罚听证是正式的事前听证。
2、事后听证。事后听证指行政机关作出决定之后进行的听证。事后听证可以方便行政机关迅速作出决定，受到不利影响的当事人可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。如果不损害当事人的权利，对当事人不产生无法弥补的损失，行政机关可以决定采用事后听证的形式。如涉及金钱利益的行政裁决，一般采取事后听证的形式。
（五）行政处罚听证程序的法律特征
行政处罚听证是指狭义的听证，“指在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。”①行政处罚听证程序法律特征为：
1、听证是由行政机关临时召集的，听证由行政机关主要负责人应当事人申请临时召集。它不同于行政复议和行政仲裁，由法定的复议机构和仲裁庭举行，也不同于行政、民事和刑事审判，由人民法院进行。在我国不设独立的行政法院或行政法官，听证一般是在行政机关内部由负责法制工作的机构组织进行。
2、听证采取辩论式的审理方式。审理人员站在与案件无关的第三者立场上，由双方提供证据，互相辩论，审理人员不发表任何意见，只是主持审理过程的进行，充分听取双方的意见，并加以辨别的法律制度。
二、我国行政处罚听证程序的主要规定及存在问题
（一）我国行政处罚听证程序的主要规定
我国《行政处罚法》颁布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的《税务机关查处税务案件办法〈试行〉》第15条规定：“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”又如国家技术监督局1990年7月的《技术监督行政案件办理程序的规定》第20条至22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技术监督行政部门应当实行集体审议制度，设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后，提出案件处理意见。”此外还有一些法律、规章明确规定必须经过合议方能作出行政处罚决定，从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一部分，包含调查者与裁决者相分离的规则。
我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了《行政处罚法》，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
a、当事人要求听证的，应当在行政机关告知后的3日内提出；
b、行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
c、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
d、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
e、当事人可以亲自参加听证，也可委托1至2人；
f、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进申辩和质证；
g、听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
综上所述，可以看出我国行政处罚听证属于正式的事前听证，其主要规定可以归纳为以下几个方面：
1、听证的原则。听证会举行要求公开原则和职能分离的原则。
(1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进行有效的监督，防止行政部门个别人，是预防腐败的关键。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。
(2)职能分离原则。职能分离原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职，不得从事与其职责不相容的活动。职能分离原则克服了我国以往执法职能合并，执法角色多重性所引起的一系列弊端，有利于执法公正性。
2、听证的范围。听证程序适用条件有两点：一是在听证适用范围之内，是实质条件；二是行政相对人提出听证要求，是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求，也体现了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。
(1)责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚，对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要根据违法情节，责令违法者全部或部分停产停业，限期整顿。
(2)吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也是一种比较严厉的行政处罚，要求行政机关在处罚决定前必须充分听取受处罚人的意见后，在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。
(3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权，有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。
3、举行听证的程序
(1)听证前的准备：
①当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，要求举行听证的，应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请；
②通知。行政机关在举行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人；
③指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员；
④回避。指定的主持人在举行听证前告知当事人有申请回避的权利；
⑤公告。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，必须公开举行。
(2)听证举行：
①主持人宣布听证会开始，核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员；
②由案件调查人员宣读指控书，主持人询问当事人、证人，接受有关证据资料；
③当事人对被指控的事实及相关问题进行申辩；
④当事人、案件调查人员、人就有关事实和法律问题进行辩论；
⑤当事人最后陈述。听证主持人宣告辩论会结束后，当事人有最后陈述的权利。
(3)听证笔录。听证笔录是行政机关进行行政处罚的依据，笔录交当事人审核无误后由当事人签名或盖章。证人证言部分由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的，可请求更正。
(4)听证后裁决。听证会结束后，行政机关负责人必须依照《行政处罚法》第38条规定作出处罚决定。
（二）我国行政处罚听证程序存在的问题
我国行政处罚法是1996年3月颁布的。就《行政处罚法》所规定的听证程序来说，还存在不完善之处，主要表现以下几个方面：
1、职能分离制度不严谨
职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员，不能从事与听证和裁决不相容的活动，包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离，如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担任，体现了职能分离。规定的不够严谨，一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能，在机关实际工作表面上，由三个不同的部门和人员分别行使，职能分离了。事实上并没有真正职能分离，因为在行政机关内部，案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验，互相往来，难免在主持中出现互相照顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性，因此，听证主持人独立性是职能分离的具体表现。
2、听证范围相对狭窄
我国《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出：
(1)行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序，而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人身自由的行政处罚仅限制在《治安管理处罚条例》有关规定，而在行政处罚中却没有体现出其严肃性。
(2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看，行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权，缺乏有效的外在监督制约机制，因此在适用中时容易产生显失公正。
(3)在上述三种行政处罚案件中，当事人要求听证的，才适用听证程序，当事人不要求听证，则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。
3、听证期限规定的不健全
在《行政处罚法》中，有关听证期限规定限于听证前的准备阶段：一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的，当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益，有必要完善我国行政处罚的听证期限。
4、未建立事后听证
事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国《行政处罚法》只规定了事前听证，要求当事人在行政机关告知后的3日内提出，没有规定事后听证。在实践中，对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证，否则就会造成不可弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听证，就会给违法犯罪分子以喘息机会，如转移财物、逃跑等，从而造成国家、集体、个人利益的损失，给人民生命健康带来严重威胁。对此类案件，只能适用事后听证的形式。
三、完善我国行政处罚听证程序的建议
我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序服务于广大人民群众，具有真正操作性，建议拟从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善。
（一）完善职能分离制度
我国《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定要求听证程序实施内部职能分离制。要达到内部职能分离的关键是对听证主持人作以下严格要求。
1、听证主持人产生遵循的原则
(1)听证主持人要有很高素质。首先思想道德要好，有较高的政治素质和高度的责任心、正义感，不利用职务之便谋取私利；有较强心理素质，能够客观公正地对待案件。其次，法律知识十分精通，在听证中涉及到有关法律能够运用自如，尤其对行政执法的专门法律、法规和规章相当熟悉。再次，听证主持人应具备很强的业务能力，业务水平要过硬，综合能力应过强，有周密的逻辑思维能力，这样对案情判断才会准确无误。
(2)听证主持人应该是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直接参加具体行政执法，又能掌握各部门执法情况。在听证中象法官一样，不偏不倚、执法公正。
(3)听证主持人应该是不直接参与本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员，才能保证站在客观、公正立场上去调查听证过程。
2、听证主持人应明确自已权限
听证主持人是由行政机关负责指定主持行政处罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的权力主要有：
(1)确定听证举行时间、地点，告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开始。
(2)主持辩论会：
①听取当事人、案件调查人员及人就案件的事实、处罚理由和适用依据等进行陈述、申辩和质证。
②根据案件实际情况，拟作出行政处罚的理由和依据进行询问；
③对当事人的合法请求予以满足，使当事人有机会提出一切与本案有关的观点，监督调查人员履行举证责任；
④随时把握听证的目的和主题，防止听证程序离题或延滞；
⑤维护听证秩序，根据情况宣布听证是否中止、结束或延期。
(3)审阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力，是行政处罚裁决的依据。
(4)向行政机关负责人提出行政处罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权，但可以提出具体的处理意见，由行政机关负责人作出决定。
（二） 听证程序的适用范围有待进一步扩大
《行政处罚法》第8条规定，行政处罚的种类包括：警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结，我国的行政处罚分为四种:② 一是精神罚，指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚，主要有警告、通报批评等方式；二是财产罚，指通过当事人遭受财产上的损失的方法惩罚当事人的行政处罚，主要有罚款、没收财物等方式；三是能力罚（或称资格罚），指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚，主要有责令停产停业，暂扣或吊销许可证或执照等方式；四是人身自由罚，指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩处当事人的行政处罚，我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见，在上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三项处罚列入听证范围，对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种，它是限制人身短期自由。应该更审慎、更严肃地对待，但在行政处罚听证程序中却看不到这种谨慎和严肃。为了顺应民主、法制的时代潮流，全面充分地保护当事人人身自由权，有必要将限制人身自由的行政处罚列入听证程序范围。
（三）健全听证期限
《行政处罚法》对听证期限未作专门规定，从加快听证周转、提高行政效率角度出发，各行政机关应限定听证期限：建议限定行政机关启动听证的受理期限为当事人提出听证的10日内，使案件在短期时间内尽快受理；限定调查取证的收集期限为启动听证受理的前7日内；明确规定听证审理最多为3次，每次间隔不超过7日；限定听证笔录的送交期限为听证结束后的3日内。一旦限定了上述期限，听证程序的实施周期也随之确定了，防止发生行政机关受理听证程序案件后不通知当事人听证和无限期地拖延听证等现象，抑制听证行为的专横性和任意性，提高执法的透明度。
（四）建立事后听证
当前世界上许多国家在实施听证程序之前，并不一概采取事先听证的形式，而是根据不同情况按事先事后两种形式解决。美国作为较早确立听证制度法律规范的国家，率先实行事后听证，而且以事后听证为主、事先听证为补充。我国《行政处罚法》将听证程序仅限于事先听证的范畴，规定的比较单一。在行政执法中常会遇到紧急情况下，需立即执行的行政处罚案件，实施事先听证不现实，不给予听证机会不符合法制要求。如我们在行政执法中打假冒伪劣产品时发现假酒、假饮料，若不及时制止就会给人民生命健康带来严重威胁。新《产品质量法》第49条规定：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售的产品，并处违法生产、销售生产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从保护人民生命健康的角度出发，对涉及重大产品质量案，必须当即执行行政处罚，适用事后听证的形式。我国已加入世界贸易组织，国家在经济贸易上与国际接轨，消除了政府设置的贸易和关税壁垒，实现了贸易自由化，国民经济呈现上升趋势，人民生活水平多数达到了小康水平。但加入世贸组织以后，外国企业要更多进来，商品要更方便进来，然而，更重要是国际通用的市场管理规则要进来，这必将对我国的市场经济法律体系包括公法领域产生极其深刻影响。我国法律制定上要在符合我国国情的基础上逐渐与国际法接轨。为适应世贸组织的需要，学习美国及发达国家的先进经验，建议在行政处罚听行政程序上尽快制定为公共利益和公共安全执行的行政处罚实行事后听证。
【注释】
①杨惠基著：《听证程序理论与实务》上海人民出版社1997年版，第2页。
②蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版，第117页。
【参考文献】
[1]金国坤著：《行政程序法论》中国检察出版社2002年9月第一版。
[2]皮纯协主编的：《行政程序法比较研究》中国人民公安大学出版社2000年6月第一版。
[3]王名扬著：《英国行政法》中国政法大学出版社1987年版。
[4]蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版。
行政处罚听证程序范文第3篇
(一)听证程序的内涵
听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的，立法上最早规定听证制度是1946年美国联邦《行政程序法》。听证制度的内涵是“听取当事人的意见，”尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应当听取当事人的意见，从而体现出行政的公正。听证程序有广义和狭义两种，所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听证是指将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证，对行政机关行政活动起到了约束作用。
（二）听证程序的功能
确立听证程序是为了赋予受行政机关决定影响的当事人为自己的权益进行辩护的权利。是利用法律手段促使行政机器有效运转的管理方法。听证程序有三大功能：
1、保护功能。听证的本质在于给有利发表自己意见的机会，允许当事人与案件调查人员当面质证和辩驳，给当事人一种事前自卫的权利。通过这种程序来发现真实，校正片面的认识，总结出正确的处理方案。当事人可以在听证程序中对付非法行政行为的侵害，维护自己的合法权益。从而维护社会公共利益发挥直接的积极作用。
2、监督功能。行政处罚在行政管理中适用广泛，要求行政机关在行使行政处罚权时，不得与法律规范相抵触。它在实际应用中产生了一些积极的正面效应，通过听证，直接审查行政机关将作出的行政处罚是否正确。对于保证行政处罚的公正性和合法性十分必要，从而促进依法行政，减少行政争议，提高行政效率。
3、教育功能。通过听证，教育行政执法人员在行政工作中必须依法行政，公开公正处理或处罚决定，减少行政争议，改进行政管理，提高执法水平；让当事人了解法律法规，运用法律的武器保护自己，起到了积极的法制宣传教育作用；让旁听群众通过双方辩论获得法制教育，提高公民法制观念。
（三）听证程序的基本原则
听证程序的两大基本原则是：公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的基础，公正原则是听证程序实现价值的目的，两者相辅相成。
1、公开原则。公开原则与听证程序的性质相符，是现代法治国家的一个基本要求，现代法律追求民主、保护公民合法权益，强调行政公开。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私除外，听证应当以公开方式举行。听证公开有两个方面功效：一是有利于保证行政处罚全面、客观地行使；二是有利于加强公民对行政机关的监督，提高公民的守法意识。
2、公正原则。公正原则是指公平正值，没有偏私。主要包括两方面内涵：一是指立法公正，在有关听证方面，听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参与人的听证权利和听证义务的设定都应一视同仁，公平对待；二是执法公正，通过赋予当事人告知权、听证权、陈述权等权利，变以往执法主体对受罚主体的单向管理为双向制约，变当事人的事后救济为政府的事先、事中控制，最大限度地规范行政执法，保障管理相对人的合法权益。
（四）听证程序的分类
听证程序按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。
1、事前听证。事前听证指行政机关作出决定之前进行的听证。事前听证有利于保护当事人的合法权益不受行政行为的侵害。促使行政机关在作出行政决定之前听取行政相对人意见，保证行政决定合法公正性。从而提高行政管理的合理性和科学性。我国行政处罚听证是正式的事前听证。
2、事后听证。事后听证指行政机关作出决定之后进行的听证。事后听证可以方便行政机关迅速作出决定，受到不利影响的当事人可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。如果不损害当事人的权利，对当事人不产生无法弥补的损失，行政机关可以决定采用事后听证的形式。如涉及金钱利益的行政裁决，一般采取事后听证的形式。
（五）行政处罚听证程序的法律特征
行政处罚听证是指狭义的听证，“指在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。”①行政处罚听证程序法律特征为：
1、听证是由行政机关临时召集的，听证由行政机关主要负责人应当事人申请临时召集。它不同于行政复议和行政仲裁，由法定的复议机构和仲裁庭举行，也不同于行政、民事和刑事审判，由人民法院进行。在我国不设独立的行政法院或行政法官，听证一般是在行政机关内部由负责法制工作的机构组织进行。
2、听证采取辩论式的审理方式。审理人员站在与案件无关的第三者立场上，由双方提供证据，互相辩论，审理人员不发表任何意见，只是主持审理过程的进行，充分听取双方的意见，并加以辨别的法律制度。
二、我国行政处罚听证程序的主要规定及存在问题
（一）我国行政处罚听证程序的主要规定
我国《行政处罚法》颁布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的《税务机关查处税务案件办法〈试行〉》第15条规定：“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”又如国家技术监督局1990年7月的《技术监督行政案件办理程序的规定》第20条至22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技术监督行政部门应当实行集体审议制度，设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后，提出案件处理意见。”此外还有一些法律、规章明确规定必须经过合议方能作出行政处罚决定，从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一部分，包含调查者与裁决者相分离的规则。
我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了《行政处罚法》，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
A、当事人要求听证的，应当在行政机关告知后的3日内提出；
B、行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
C、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
D、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
E、当事人可以亲自参加听证，也可委托1至2人；
F、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进申辩和质证；
G、听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
综上所述，可以看出我国行政处罚听证属于正式的事前听证，其主要规定可以归纳为以下几个方面：
1、听证的原则。听证会举行要求公开原则和职能分离的原则。
(1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进行有效的监督，防止行政部门个别人，是预防腐败的关键。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。
(2)职能分离原则。职能分离原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职，不得从事与其职责不相容的活动。职能分离原则克服了我国以往执法职能合并，执法角色多重性所引起的一系列弊端，有利于执法公正性。
2、听证的范围。听证程序适用条件有两点：一是在听证适用范围之内，是实质条件；二是行政相对人提出听证要求，是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求，也体现了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。
(1)责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚，对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要根据违法情节，责令违法者全部或部分停产停业，限期整顿。
(2)吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也是一种比较严厉的行政处罚，要求行政机关在处罚决定前必须充分听取受处罚人的意见后，在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。
(3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权，有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。
3、举行听证的程序
(1)听证前的准备：
①当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，要求举行听证的，应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请；
②通知。行政机关在举行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人；
③指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员；
④回避。指定的主持人在举行听证前告知当事人有申请回避的权利；
⑤公告。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，必须公开举行。
(2)听证举行：
①主持人宣布听证会开始，核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员；
②由案件调查人员宣读指控书，主持人询问当事人、证人，接受有关证据资料；
③当事人对被指控的事实及相关问题进行申辩；
④当事人、案件调查人员、人就有关事实和法律问题进行辩论；
⑤当事人最后陈述。听证主持人宣告辩论会结束后，当事人有最后陈述的权利。
(3)听证笔录。听证笔录是行政机关进行行政处罚的依据，笔录交当事人审核无误后由当事人签名或盖章。证人证言部分由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的，可请求更正。
(4)听证后裁决。听证会结束后，行政机关负责人必须依照《行政处罚法》第38条规定作出处罚决定。
（二）我国行政处罚听证程序存在的问题
我国行政处罚法是1996年3月颁布的。就《行政处罚法》所规定的听证程序来说，还存在不完善之处，主要表现以下几个方面：
1、职能分离制度不严谨
职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员，不能从事与听证和裁决不相容的活动，包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离，如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担任，体现了职能分离。规定的不够严谨，一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能，在机关实际工作表面上，由三个不同的部门和人员分别行使，职能分离了。事实上并没有真正职能分离，因为在行政机关内部，案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验，互相往来，难免在主持中出现互相照顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性，因此，听证主持人独立性是职能分离的具体表现。
2、听证范围相对狭窄
我国《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出：
(1)行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序，而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人身自由的行政处罚仅限制在《治安管理处罚条例》有关规定，而在行政处罚中却没有体现出其严肃性。
(2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看，行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权，缺乏有效的外在监督制约机制，因此在适用中时容易产生显失公正。
(3)在上述三种行政处罚案件中，当事人要求听证的，才适用听证程序，当事人不要求听证，则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。
3、听证期限规定的不健全
在《行政处罚法》中，有关听证期限规定限于听证前的准备阶段：一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的，当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益，有必要完善我国行政处罚的听证期限。
4、未建立事后听证
事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国《行政处罚法》只规定了事前听证，要求当事人在行政机关告知后的3日内提出，没有规定事后听证。在实践中，对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证，否则就会造成不可弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听证，就会给违法犯罪分子以喘息机会，如转移财物、逃跑等，从而造成国家、集体、个人利益的损失，给人民生命健康带来严重威胁。对此类案件，只能适用事后听证的形式。
三、完善我国行政处罚听证程序的建议
我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序服务于广大人民群众，具有真正操作性，建议拟从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善。
（一）完善职能分离制度
我国《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定要求听证程序实施内部职能分离制。要达到内部职能分离的关键是对听证主持人作以下严格要求。
1、听证主持人产生遵循的原则
(1)听证主持人要有很高素质。首先思想道德要好，有较高的政治素质和高度的责任心、正义感，不利用职务之便谋取私利；有较强心理素质，能够客观公正地对待案件。其次，法律知识十分精通，在听证中涉及到有关法律能够运用自如，尤其对行政执法的专门法律、法规和规章相当熟悉。再次，听证主持人应具备很强的业务能力，业务水平要过硬，综合能力应过强，有周密的逻辑思维能力，这样对案情判断才会准确无误。
(2)听证主持人应该是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直接参加具体行政执法，又能掌握各部门执法情况。在听证中象法官一样，不偏不倚、执法公正。
(3)听证主持人应该是不直接参与本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员，才能保证站在客观、公正立场上去调查听证过程。
2、听证主持人应明确自已权限
听证主持人是由行政机关负责指定主持行政处罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的权力主要有：
(1)确定听证举行时间、地点，告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开始。
(2)主持辩论会：
①听取当事人、案件调查人员及人就案件的事实、处罚理由和适用依据等进行陈述、申辩和质证。
②根据案件实际情况，拟作出行政处罚的理由和依据进行询问；
③对当事人的合法请求予以满足，使当事人有机会提出一切与本案有关的观点，监督调查人员履行举证责任；
④随时把握听证的目的和主题，防止听证程序离题或延滞；
⑤维护听证秩序，根据情况宣布听证是否中止、结束或延期。
(3)审阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力，是行政处罚裁决的依据。
(4)向行政机关负责人提出行政处罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权，但可以提出具体的处理意见，由行政机关负责人作出决定。
（二）听证程序的适用范围有待进一步扩大
《行政处罚法》第8条规定，行政处罚的种类包括：警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结，我国的行政处罚分为四种:②一是精神罚，指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚，主要有警告、通报批评等方式；二是财产罚，指通过当事人遭受财产上的损失的方法惩罚当事人的行政处罚，主要有罚款、没收财物等方式；三是能力罚（或称资格罚），指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚，主要有责令停产停业，暂扣或吊销许可证或执照等方式；四是人身自由罚，指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩处当事人的行政处罚，我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见，在上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三项处罚列入听证范围，对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种，它是限制人身短期自由。应该更审慎、更严肃地对待，但在行政处罚听证程序中却看不到这种谨慎和严肃。为了顺应民主、法制的时代潮流，全面充分地保护当事人人身自由权，有必要将限制人身自由的行政处罚列入听证程序范围。
（三）健全听证期限
《行政处罚法》对听证期限未作专门规定，从加快听证周转、提高行政效率角度出发，各行政机关应限定听证期限：建议限定行政机关启动听证的受理期限为当事人提出听证的10日内，使案件在短期时间内尽快受理；限定调查取证的收集期限为启动听证受理的前7日内；明确规定听证审理最多为3次，每次间隔不超过7日；限定听证笔录的送交期限为听证结束后的3日内。一旦限定了上述期限，听证程序的实施周期也随之确定了，防止发生行政机关受理听证程序案件后不通知当事人听证和无限期地拖延听证等现象，抑制听证行为的专横性和任意性，提高执法的透明度。
（四）建立事后听证
行政处罚听证程序范文第4篇
(一)听证程序的内涵
听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的，立法上最早规定听证制度是1946年美国联邦《行政程序法》。听证制度的内涵是“听取当事人的意见，”尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应当听取当事人的意见，从而体现出行政的公正。听证程序有广义和狭义两种，所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听证是指将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证，对行政机关行政活动起到了约束作用。
（二）听证程序的功能
确立听证程序是为了赋予受行政机关决定影响的当事人为自己的权益进行辩护的权利。是利用法律手段促使行政机器有效运转的管理方法。听证程序有三大功能：
1、保护功能。听证的本质在于给有利发表自己意见的机会，允许当事人与案件调查人员当面质证和辩驳，给当事人一种事前自卫的权利。通过这种程序来发现真实，校正片面的认识，总结出正确的处理方案。当事人可以在听证程序中对付非法行政行为的侵害，维护自己的合法权益。从而维护社会公共利益发挥直接的积极作用。
2、监督功能。行政处罚在行政管理中适用广泛，要求行政机关在行使行政处罚权时，不得与法律规范相抵触。它在实际应用中产生了一些积极的正面效应，通过听证，直接审查行政机关将作出的行政处罚是否正确。对于保证行政处罚的公正性和合法性十分必要，从而促进依法行政，减少行政争议，提高行政效率。
3、教育功能。通过听证，教育行政执法人员在行政工作中必须依法行政，公开公正处理或处罚决定，减少行政争议，改进行政管理，提高执法水平；让当事人了解法律法规，运用法律的武器保护自己，起到了积极的法制宣传教育作用；让旁听群众通过双方辩论获得法制教育，提高公民法制观念。
（三）听证程序的基本原则
听证程序的两大基本原则是：公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的基础，公正原则是听证程序实现价值的目的，两者相辅相成。
1、公开原则。公开原则与听证程序的性质相符，是现代法治国家的一个基本要求，现代法律追求民主、保护公民合法权益，强调行政公开。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私除外，听证应当以公开方式举行。听证公开有两个方面功效：一是有利于保证行政处罚全面、客观地行使；二是有利于加强公民对行政机关的监督，提高公民的守法意识。
2、公正原则。公正原则是指公平正值，没有偏私。主要包括两方面内涵：一是指立法公正，在有关听证方面，听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参与人的听证权利和听证义务的设定都应一视同仁，公平对待；二是执法公正，通过赋予当事人告知权、听证权、陈述权等权利，变以往执法主体对受罚主体的单向管理为双向制约，变当事人的事后救济为政府的事先、事中控制，最大限度地规范行政执法，保障管理相对人的合法权益。
（四）听证程序的分类
听证程序按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。
1、事前听证。事前听证指行政机关作出决定之前进行的听证。事前听证有利于保护当事人的合法权益不受行政行为的侵害。促使行政机关在作出行政决定之前听取行政相对人意见，保证行政决定合法公正性。从而提高行政管理的合理性和科学性。我国行政处罚听证是正式的事前听证。
2、事后听证。事后听证指行政机关作出决定之后进行的听证。事后听证可以方便行政机关迅速作出决定，受到不利影响的当事人可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。如果不损害当事人的权利，对当事人不产生无法弥补的损失，行政机关可以决定采用事后听证的形式。如涉及金钱利益的行政裁决，一般采取事后听证的形式。
（五）行政处罚听证程序的法律特征
行政处罚听证是指狭义的听证，“指在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。”①行政处罚听证程序法律特征为：
1、听证是由行政机关临时召集的，听证由行政机关主要负责人应当事人申请临时召集。它不同于行政复议和行政仲裁，由法定的复议机构和仲裁庭举行，也不同于行政、民事和刑事审判，由人民法院进行。在我国不设独立的行政法院或行政法官，听证一般是在行政机关内部由负责法制工作的机构组织进行。
2、听证采取辩论式的审理方式。审理人员站在与案件无关的第三者立场上，由双方提供证据，互相辩论，审理人员不发表任何意见，只是主持审理过程的进行，充分听取双方的意见，并加以辨别的法律制度。
二、我国行政处罚听证程序的主要规定及存在问题
（一）我国行政处罚听证程序的主要规定
我国《行政处罚法》颁布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的《税务机关查处税务案件办法〈试行〉》第15条规定：“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”又如国家技术监督局1990年7月的《技术监督行政案件办理程序的规定》第20条至22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技术监督行政部门应当实行集体审议制度，设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后，提出案件处理意见。”此外还有一些法律、规章明确规定必须经过合议方能作出行政处罚决定，从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一部分，包含调查者与裁决者相分离的规则。
我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了《行政处罚法》，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
A、当事人要求听证的，应当在行政机关告知后的3日内提出；
B、行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
C、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
D、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
E、当事人可以亲自参加听证，也可委托1至2人；
F、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进申辩和质证；
G、听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
综上所述，可以看出我国行政处罚听证属于正式的事前听证，其主要规定可以归纳为以下几个方面：
1、听证的原则。听证会举行要求公开原则和职能分离的原则。
(1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进行有效的监督，防止行政部门个别人，是预防腐败的关键。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。
(2)职能分离原则。职能分离原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职，不得从事与其职责不相容的活动。职能分离原则克服了我国以往执法职能合并，执法角色多重性所引起的一系列弊端，有利于执法公正性。
2、听证的范围。听证程序适用条件有两点：一是在听证适用范围之内，是实质条件；二是行政相对人提出听证要求，是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求，也体现了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。
(1)责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚，对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要根据违法情节，责令违法者全部或部分停产停业，限期整顿。
(2)吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也是一种比较严厉的行政处罚，要求行政机关在处罚决定前必须充分听取受处罚人的意见后，在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。
(3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权，有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。
3、举行听证的程序
(1)听证前的准备：
①当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，要求举行听证的，应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请；
②通知。行政机关在举行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人；
③指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员；
④回避。指定的主持人在举行听证前告知当事人有申请回避的权利；
⑤公告。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，必须公开举行。
(2)听证举行：
①主持人宣布听证会开始，核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员；
②由案件调查人员宣读指控书，主持人询问当事人、证人，接受有关证据资料；
③当事人对被指控的事实及相关问题进行申辩；
④当事人、案件调查人员、人就有关事实和法律问题进行辩论；
⑤当事人最后陈述。听证主持人宣告辩论会结束后，当事人有最后陈述的权利。
(3)听证笔录。听证笔录是行政机关进行行政处罚的依据，笔录交当事人审核无误后由当事人签名或盖章。证人证言部分由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的，可请求更正。
(4)听证后裁决。听证会结束后，行政机关负责人必须依照《行政处罚法》第38条规定作出处罚决定。
（二）我国行政处罚听证程序存在的问题
我国行政处罚法是1996年3月颁布的。就《行政处罚法》所规定的听证程序来说，还存在不完善之处，主要表现以下几个方面：
1、职能分离制度不严谨
职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员，不能从事与听证和裁决不相容的活动，包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离，如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担任，体现了职能分离。规定的不够严谨，一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能，在机关实际工作表面上，由三个不同的部门和人员分别行使，职能分离了。事实上并没有真正职能分离，因为在行政机关内部，案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验，互相往来，难免在主持中出现互相照顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性，因此，听证主持人独立性是职能分离的具体表现。
2、听证范围相对狭窄
我国《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出：
(1)行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序，而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人身自由的行政处罚仅限制在《治安管理处罚条例》有关规定，而在行政处罚中却没有体现出其严肃性。
(2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看，行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权，缺乏有效的外在监督制约机制，因此在适用中时容易产生显失公正。
(3)在上述三种行政处罚案件中，当事人要求听证的，才适用听证程序，当事人不要求听证，则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。
3、听证期限规定的不健全
在《行政处罚法》中，有关听证期限规定限于听证前的准备阶段：一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的，当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益，有必要完善我国行政处罚的听证期限。
4、未建立事后听证
事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国《行政处罚法》只规定了事前听证，要求当事人在行政机关告知后的3日内提出，没有规定事后听证。在实践中，对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证，否则就会造成不可弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听证，就会给违法犯罪分子以喘息机会，如转移财物、逃跑等，从而造成国家、集体、个人利益的损失，给人民生命健康带来严重威胁。对此类案件，只能适用事后听证的形式。
三、完善我国行政处罚听证程序的建议
我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序服务于广大人民群众，具有真正操作性，建议拟从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善。
（一）完善职能分离制度
我国《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定要求听证程序实施内部职能分离制。要达到内部职能分离的关键是对听证主持人作以下严格要求。
1、听证主持人产生遵循的原则
(1)听证主持人要有很高素质。首先思想道德要好，有较高的政治素质和高度的责任心、正义感，不利用职务之便谋取私利；有较强心理素质，能够客观公正地对待案件。其次，法律知识十分精通，在听证中涉及到有关法律能够运用自如，尤其对行政执法的专门法律、法规和规章相当熟悉。再次，听证主持人应具备很强的业务能力，业务水平要过硬，综合能力应过强，有周密的逻辑思维能力，这样对案情判断才会准确无误。
(2)听证主持人应该是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直接参加具体行政执法，又能掌握各部门执法情况。在听证中象法官一样，不偏不倚、执法公正。
(3)听证主持人应该是不直接参与本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员，才能保证站在客观、公正立场上去调查听证过程。
2、听证主持人应明确自已权限
听证主持人是由行政机关负责指定主持行政处罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的权力主要有：
(1)确定听证举行时间、地点，告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开始。
(2)主持辩论会：
①听取当事人、案件调查人员及人就案件的事实、处罚理由和适用依据等进行陈述、申辩和质证。
②根据案件实际情况，拟作出行政处罚的理由和依据进行询问；
③对当事人的合法请求予以满足，使当事人有机会提出一切与本案有关的观点，监督调查人员履行举证责任；
④随时把握听证的目的和主题，防止听证程序离题或延滞；
⑤维护听证秩序，根据情况宣布听证是否中止、结束或延期。
(3)审阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力，是行政处罚裁决的依据。
(4)向行政机关负责人提出行政处罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权，但可以提出具体的处理意见，由行政机关负责人作出决定。
（二） 听证程序的适用范围有待进一步扩大
《行政处罚法》第8条规定，行政处罚的种类包括：警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结，我国的行政处罚分为四种:② 一是精神罚，指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚，主要有警告、通报批评等方式；二是财产罚，指通过当事人遭受财产上的损失的方法惩罚当事人的行政处罚，主要有罚款、没收财物等方式；三是能力罚（或称资格罚），指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚，主要有责令停产停业，暂扣或吊销许可证或执照等方式；四是人身自由罚，指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩处当事人的行政处罚，我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见，在上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三项处罚列入听证范围，对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种，它是限制人身短期自由。应该更审慎、更严肃地对待，但在行政处罚听证程序中却看不到这种谨慎和严肃。为了顺应民主、法制的时代潮流，全面充分地保护当事人人身自由权，有必要将限制人身自由的行政处罚列入听证程序范围。
（三）健全听证期限
《行政处罚法》对听证期限未作专门规定，从加快听证周转、提高行政效率角度出发，各行政机关应限定听证期限：建议限定行政机关启动听证的受理期限为当事人提出听证的10日内，使案件在短期时间内尽快受理；限定调查取证的收集期限为启动听证受理的前7日内；明确规定听证审理最多为3次，每次间隔不超过7日；限定听证笔录的送交期限为听证结束后的3日内。一旦限定了上述期限，听证程序的实施周期也随之确定了，防止发生行政机关受理听证程序案件后不通知当事人听证和无限期地拖延听证等现象，抑制听证行为的专横性和任意性，提高执法的透明度。
（四）建立事后听证
当前世界上许多国家在实施听证程序之前，并不一概采取事先听证的形式，而是根据不同情况按事先事后两种形式解决。美国作为较早确立听证制度法律规范的国家，率先实行事后听证，而且以事后听证为主、事先听证为补充。我国《行政处罚法》将听证程序仅限于事先听证的范畴，规定的比较单一。在行政执法中常会遇到紧急情况下，需立即执行的行政处罚案件，实施事先听证不现实，不给予听证机会不符合法制要求。如我们在行政执法中打假冒伪劣产品时发现假酒、假饮料，若不及时制止就会给人民生命健康带来严重威胁。新《产品质量法》第49条规定：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售的产品，并处违法生产、销售生产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从保护人民生命健康的角度出发，对涉及重大产品质量案，必须当即执行行政处罚，适用事后听证的形式。我国已加入世界贸易组织，国家在经济贸易上与国际接轨，消除了政府设置的贸易和关税壁垒，实现了贸易自由化，国民经济呈现上升趋势，人民生活水平多数达到了小康水平。但加入世贸组织以后，外国企业要更多进来，商品要更方便进来，然而，更重要是国际通用的市场管理规则要进来，这必将对我国的市场经济法律体系包括公法领域产生极其深刻影响。我国法律制定上要在符合我国国情的基础上逐渐与国际法接轨。为适应世贸组织的需要，学习美国及发达国家的先进经验，建议在行政处罚听行政程序上尽快制定为公共利益和公共安全执行的行政处罚实行事后听证。
【注释】
①杨惠基著：《听证程序理论与实务》上海人民出版社1997年版，第2页。
②蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版，第117页。
【参考文献】
[1]金国坤著：《行政程序法论》中国检察出版社2002年9月第一版。
[2]皮纯协主编的：《行政程序法比较研究》中国人民公安大学出版社2000年6月第一版。
[3]王名扬著：《英国行政法》中国政法大学出版社1987年版。
[4]蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版。
行政处罚听证程序范文第5篇
第一条为规范行政处罚听证程序，保障和监督行政机关依法实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本省行政区域内拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）以及与听证相关的单位和个人。
前款所指较大数额罚款由省人民政府各行政主管部门根据必要和适度的原则拟定，报省人民政府法制局审核确定并公布。国务院有关部委、直属机构已依法作了规定的，可从其规定。
第三条听证程序遵循公正、公开的原则。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当以公开的方式举行。
听证实行告知、回避制度，依法保障当事人的陈述权和申辩权。
第二章听证机关、听证人员和听证参加人
第四条听证由拟作出行政处罚的行政机关举行，行政机关不得委托其他机关或者组织举行听证。
行政机关应当提供听证所必需的设施和条件。
第五条行政机关的听证人员包括听证主持人、听证员和书记员。
听证主持人由行政机关负责人指定本机关法制工作机构人员、专职法制人员或者其他非本案调查人员担任。
行政机关根据案件情况，可以由听证主持人组织听证，也可以指定本机关1至2名非本案调查人员担任听证员，协助听证主持人工作。
听证设书记员1名，负责听证笔录的制作和其他事务。
第六条听证主持人、听证员、书记员系下列人员之一的，应当回避，当事人有权以口头或者书面方式申请其回避：
（一）本案的调查人员；
（二）当事人或者本案调查人员的近亲属；
（三）与本案的处理结果有其他直接利害关系的人员。
听证员、书记员的回避由听证主持人决定，听证主持人的回避由行政机关负责人决定。
第七条听证主持人行使下列职权：
（一）决定举行听证的时间、地点和方式；
（二）决定中止、延期听证或者停止听证；
（三）决定证人当场作证。
第八条听证主持人履行下列职责：
（一）负责将听证通知按时送达听证参加人；
（二）对将要作出的行政处罚决定的事实、理由和依据进行询问；
（三）要求有关听证参加人提供或者补充证据；
（四）制止违反听证纪律的行为，维持听证场所秩序；
（五）审阅听证笔录，提出审核意见和处理建议。
第九条听证参加人包括当事人、第三人、人、案件调查人员、证人、鉴定人、翻译人员。
当事人是指被告知将受到行政处罚的公民、法人或者其他组织。
第三人是指与案件的处理结果有直接利害关系的其他公民、法人或者组织。
第十条当事人在听证中的权利和义务：
（一）有权对案件涉及的事实、适用法律及有关情况进行陈述和申辩；
（二）有权对案件调查人员提出的证据进行质证并提出新的证据；
（三）如实陈述案件事实和回答听证主持人的提问；
（四）遵守听证会场纪律，服从听证主持人的指挥。
第十一条当事人、第三人可以亲自参加听证，也可以委托1至2名人参加听证。
人可以是律师、当事人的近亲属、第三人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人，以及经行政机关许可的其他公民。
委托人参加听证的，应当提交由委托人签名或者盖章的授权委托书，明确人权限。
第三章听证的告知、提出和受理
第十二条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有听证的权利。告知的内容应当包括：
（一）当事人的姓名或者名称；
（二）当事人的违法事实、将要作出的行政处罚、处罚理由和依据；
（三）当事人的听证权利、提出听证要求的期限和听证组织机关。
听证告知书必须盖有行政机关的印章。听证告知书依照民事诉讼法规定的送达方式送达。
情况特殊的，可以口头告知，但应当由当事人签名予以确认。
第十三条当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。当事人以邮寄方式提出听证要求的，以寄出的邮戳日期为准。
因不可抗力或者其他特殊情况耽误前款规定期限的，当事人在障碍消除后3日内可以申请延长期限。对当事人的申请，经核实后，行政机关应当准许。
第十四条当事人依法提出听证要求的，行政机关应当予以受理。
行政机关对当事人提出的听证要求不予受理的，应当及时作出答复，并说明理由。
第十五条行政机关必须告知当事人有要求听证的权利，当事人可以放弃提出听证要求的权利。
行政机关不依法履行听证告知义务，或者不依法组织听证而作出行政处罚决定的，当事人可以向上级行政机关提出撤销该行政处罚决定的申请，上级行政机关审查属实后应当及时予以撤销。
第四章听证的举行
第十六条行政机关决定予以听证的，应当及时确定举行听证的时间、地点和方式，并在听证举行7日前书面通知当事人举行听证的时间、地点等有关事项，由当事人在送达回证上签字。
当事人应当按时参加听证。当事人有正当理由要求延期的，行政机关应当准许延期一次；当事人未按时参加听证并且事先未说明理由的，或者未经听证主持人许可中途退出听证会场的，视为放弃听证权利。
第十七条听证应当按下列程序进行：
（一）书记员宣布听证会场纪律、当事人的权利和义务；
（二）听证主持人介绍主持人、听证员、书记员，询问是否有回避申请，询问核对听证参加人的身份，宣布听证开始；
（三）案件调查人员提出当事人违法的事实、证据、行政处罚建议及处罚依据；
（四）当事人就案件的事实进行陈述和辩解，提出有关证据，对调查人员提出的证据进行质证；
（五）听取当事人的最后陈述；
（六）听证主持人宣布听证结束。
当事人申请主持人回避的，听证暂停。
第十八条听证结束后，听证笔录应当交调查人员、当事人、第三人和证人审核无误后签名或者盖章。调查人员、当事人、第三人和证人拒绝签名的，由书记员在听证笔录上记明。
第十九条有下列情形之一的，应当中止听证：
（一）当事人死亡或者解散，需要等待权利义务继承人的；
（二）当事人或者案件调查人员因不可抗力事件，不能参加听证的；
（三）其他需要中止听证的情形。
中止听证的情形消除后，听证主持人应当恢复听证。
第二十条有下列情形之一的，应当终结听证：
（一）当事人死亡或者解散满3个月后，未确定权利义务继承人的；
（二）当事人无正当理由，不参加听证的；
（三）其他需要终结听证的情形。
终结听证由行政机关负责人决定。
第二十一条听证结束后，行政机关应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第38条规定及时作出行政处罚决定。
听证的举行，不影响当事人申请行政复议、提起行政诉讼以及请求国家赔偿权利的行使。
第五章附则
第二十二条行政机关举行听证，不得向当事人收取费用。
第二十三条本办法由浙江省人民政府法制局负责解释。
行政处罚听证程序范文第6篇
听证一般是指在国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见的机会,对特定事项进行质证,辩驳的程序。我国《行政处罚法》第一次以法律形式确立了听证制度,《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》结合税务实际对《行政处罚法》规定的听证制度作了详细规定。本文在阐述行政听证程序的一般原理的基础上结合税务实践对税务行政处罚听证程序适用范围、主持人人选、听证笔录和申请人等几个问题进行了简要思考并提出了有关建议。
关键词:税务行政处罚 听证 简要 思考
听证一般是指在国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见的机会,对特定事项进行质证,辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见,“听取当事人的意见”是英美普通法律追求自然公正原则的重要体现,自然公正原则要求给当事人充分的辩护权。听证制度和回避制度是构成自然公正原则的两个基本要件[1]。可以毫不夸张地说,听证制度是法治国家遵循正当程序,力行程序法治的产物。较早确立行政听证制度的是1946年的美国联邦行政程序法。这个法律的制定,改变了传统行政法上确立的“行政效率优先”原则,而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则。以后,很多国家在制定行政程序法的同时,都规定了听证制度。
为了适应世界的发展趋势,完备我国的行政法体系,《行政处罚法》第一次以法律的形式确立了我国行政处罚的听证制度。听证制度的确立是我国行政法制建设的一个新的里程碑。税务行政处罚作为行政处罚的一种,听证程序在重大税务行政处罚案件中有利于税务机关客观、公正、全面地弄清案件事实,有利于减少行政复议和行政诉讼案件,强化税务机关内部的自我约束和自我监督,有利于税法宣传和税收法制教育,有利于促进依法行政、依法治税。当然,税务行政处罚听证程序还存在很多不可忽视的问题,下面,笔者对其中的几个问题进行简要思考。
一、关于税务行政处罚听证程序的适用范围
行政处罚听证范围的大小,实际是公民权利在行政处罚上受保障程度和行政权力受限制程度的反映。听证范围广,说明《行政处罚法》对公民权利的保障较充分和对行政权力的限制较充分。反之亦然。听证范围的确定,需要遵循一定的原则,即:个人利益原则与公共利益均衡原则,成本不大于效益原则。[2]
在上述原则的指导下,“各国界定听证范围的标准有两大类,一是根据行政行为的性质和种类适用听证程序的范围,我们称之为行为标准;二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围,我们称之为利益标准。” [3]我国《行政处罚法》规定,责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定适用听证程序。可见,我国将听证范围仅限于个别严厉的行政处罚行为,采用的是行为标准。值得一提的是,《行政处罚法》听证范围的“等”是“等外等”还是“等内等”,目前学术界和实务部门争论很大,有人认为,既然《行政处罚法》以列举的方式规定听证范围,则行政处罚法适用听证范围仅限于列举的三种,“等”是一个毫无意义的虚词,有些地方在制定听证程序实施办法时已经把“等”字去掉了。[4]也有人认为,适用听证程序的范围是难以一一列举的,为防止挂一漏万,这里的“等”字表明还有其他行政处罚可纳入听证范围。笔者赞同第二种意见。
为了探讨税务行政处罚听证范围,首先要明晰税务行政处罚的种类,根据国家税务总局于2004年1月17日新修订的《税务行政复议规则(暂行)》(以下简称《复议规则》)第八条第(五)项,税务行政处罚有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种。但笔者认为,除了上述三种税务行政处罚种类外,就目前税务实践而论,还应包括取消增值税一般纳税人资格证、停止抵扣进项税额权、收缴发票或者停止发售发票三种(参见拙文《浅论税务行政处罚构成要素》)。为了明确税务行政处罚的听证范围,《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》(以下简称《税务听证实施办法》)第3条规定:“税务机关对公民作出2000元以上(含本数)罚款或者对法人或者对其他组织作出1万元以上(含本数)罚款的行政处罚之前,……并告知有要求举行听证的权利。”由此可见,税务行政处罚听证范围仅限于较大数额的罚款。笔者认为,就税务实践来说,税务行政处罚听证范围存在以下问题:
(一)听证范围太窄,不符合设立听证程序的立法初衷
笔者所在单位南充市国税系统共辖十个县级税务局,按《税务听证实施办法》规定的听证标准和范围,自1996年《行政处罚法》实施近8年以来,共举行了6次税务行政处罚听证,平均1年还不到1次,可见税务行政处罚听证案件是很少的。所以,进一步扩大税务行政处罚听证范围,并不会降低税务行政效率。此外,听证是保障税务行政管理相对人权益的一项重要制度,根据“行为标准”按理应当将最严厉的处罚行为全部纳入听证范围之内,否则就会失去听证制度设立的意义。具体到税务行政处罚来说,“停止出口退税权”、“收缴发票或者停止发售发票”的行政处罚要比单纯3万元以上罚款的处罚要严厉得多,对大中型出口企业来说,停止其几个月的出口退税权,可能意味着上百万、千万元的巨额损失。而收缴发票或者停止发售发票将会严重影响纳税人的生产经营,甚至会使纳税人因不能开具发票而失去商品销路导致关门歇业。由此可见,进一步扩大税务行政处罚的听证范围存在理论与实践上的依据,将“停止出口退税权”和“收缴发票或者停止发售发票”纳入听证范围是完全行得通的。
(二)对《行政处罚法》规定的“许可证或者执照”的外延存在误解
《税务听证实施办法》并未将取消增值税一般纳税人资格证纳入
听证范围值得商榷。笔者认为,取消增值税一般纳税人资格证属于《行政处罚法》规定的“吊销许可证或者执照”的范围。理由是这个证书是税务机关依申请核发的,是允许税务行政管理相对人享有某种活动资格和能力的证明文件。纳税人取得了增值税一般纳税人资格证书,就意味着享有了领购、开具、取得增值税专用发票的资格,可以凭增值税进项发票抵扣增值税销项税金,反之,如果没有增值税一般纳税人资格证书,就不能抵扣增值税销项税金,将导致纳税人多缴税款,最终影响到纳税人经济效益。但是否所有取消增值税一般纳税人资格证都应当进行税务听证呢?笔者认为,这需要具体问题具体分析。如果对全部取消增值税一般纳税人资格证都进行税务听证,又会影响到税务行政效率。如果是对纳税人利益无影响的纳税人自身行为,例如,纳税人分立、合并、终止、注销而主动提出取消增值税一般纳税人资格证申请的(实际上这已不是一种税务行政处罚,而是一种税务管理行为),就不必举行税务听证,如果是纳税人违反了有关涉税法律、法规和规章,税务机关凭职权单方面主动作出的行政处罚,就应当举行听证
(三)停止抵扣进项税额权与取消增值税一般纳税人资格、停止出口退税权如出一辙,也应将其纳入听证范围
综上所述,根据目前税务行政处罚实践,本着兼顾行政效率和保障当事人利益的原则,税务行政处罚听证范围除较大数额罚款外,还应当包括停止出口退税权、收缴发票或者停止发售发票、取消增值税一般纳税人资格证和停止抵扣进项税额权四种处罚种类。
二、关于税务行政处罚听证程序中的主持人
听证程序的实施质量如何,在相当程度上取决于听证主持人,他与程序公正紧密相关。如果听证主持人人选不当,势必影响到行政处罚结果的客观公正性。所以,听证主持人人选问题是一个十分重要的问题。正如美国学者伯纳德.施瓦茨所说,“由公正、超党派的审讯官员主持公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁决一样,行政官员在听证中所作出的裁决也必须由公正、超党派的审讯官作出。如果审讯官或者行政机关受到法律的偏见和影响,那么行政裁决则是无效的”。[5]根据我国《行政处罚法》规定,听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员主持,当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。这表明我国《行政处罚法》在听证主持人人选上确定了二项原则:职能分离原则和回避原则。基于《行政处罚法》的上述规定,《税务听证实施办法》规定,税务行政处罚的听证,由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持。这里值得注意的是,税务行政处罚听证主持人范围较《行政处罚法》规定的窄,《行政处罚法》强调的是“非本案调查人员”,与调查人员同一机构的其他人员可以作听证主持人;而税务听证主持人强调的是“非本案调查机构人员”。税务实践中,税务行政处罚听证往往由法制机构负责,而当调查人员是法制机构工作人员时,这就有违法之嫌。姑且不管上述区别,《行政处罚法》和《税务听证实施办法》都确定了这样的制度,即听证主持人由行政违法案件调查所在行政机关有关工作人员担任,换言之,《行政处罚法》与《税务听证实施办法》在主持人人选上实行的均不是彻底的完全职能分离,而仅仅是行政机关内部不同人员和不同工作部门的局部职能分离。由于实行局部职能分离,税务听证主持人与所属行政机关具有从属关系,他们的任命、提升和工作业绩完全由税务机关决定,没有独立地位,完全在税务机关长官指挥下行动,因此,税务听证主持人在实践上很难真正地独立自主,更不能达到国家税务总局所说的“超脱”地步。这样,税务听证主持人在其向税务机关提出的《听证报告》完全可能是税务机关长官意图,从而使税务听证程序流于形式,其结果是听证的公正性完全取决于税务机关长官的法学修养和法治意识的高低。此外,税务听证主持人一般为法制机构工作人员,他们与案件调查人员同属于一个税务机关,势必会造成在听证会举行前,与调查人员单方面接触,就案件进行反复磋商,形成先入为主,影响后来听证会的公正性。为了解决听证主持人有关问题,很多人认为,我国的听证制度可以借鉴美国的行政法官制度,即行政机关无权自由任命听证审理官(我国称为听证主持人),只能根据需要,从文官事务委员会所确立合格人员名单中选择任命若干听证审查官。文官事务委员会只从具有律师资格和某种行政工作经验的人选中,通过竞争考试认为合格后才录用为听证审理官。笔者认为,采取行政法官制度固然很好,但其成本太高,加之我国行政管理体制尚待改革,故不适应我国国情。为保障听证结果的公正性。笔者大胆认为,我国的仲裁制度已十分成熟,且仲裁员的法律素养普遍比较高,建议听证主持人可从仲裁员中选用,为此可以修改我国仲裁法,扩大仲裁的受案范围。需要说明的是,由于税务行政权的特殊性,仲裁员在对税务行政处罚听证案件主持后,不能形成最终裁决,只能向行政机关提交《听证报告》,并提出处罚建议。
三、关于税务行政处罚听证笔录
听证笔录是行政机关对听证过程所作的书面记录。该记录对行政决定的作出具有十分重要的作用。美国、奥地利、德国、日本等国《行政程序法》规定,听证笔录是行政决定的唯一依据。例如,奥地利《普通程序法》第15第规定,听证笔录对听证过程与标的有充分的证据力,除非有相反的证明。《美国联邦程序法》第556条规定,听证笔录,证物以及在该程序中提出的全部文书和申请书是作出裁决的唯一案卷。这就是所谓的“案卷排他性原则”。“案卷排他性原则”是美国正式听证制度的核心。由于美国在世界上的广泛影响,“案卷排他性原则”已成为听证笔录是行政处罚决定唯一依据的代名词。
根据我国《行政处罚法》有关规定,听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后,行政机关依据本法第38条规定作出决定。可见《行政处罚法》对听证笔录的地位和作用并无明确规定。《税务听证实施办法》第18条规定,听证的全部活动,应当由记录员写成笔录,经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后,封卷上交税务机关负责人审阅。但对于听证笔录在税务行政处罚决定中应起何作用,也没有明确,这就产生了以下两个问题:听证笔录是税务行政处罚决定的唯一依据还是主要依据或者仅作参考?税务机关在听证之外又获得了新的有利证据该怎么办?如果说,听证笔录不是税务机关作出行政处罚决定的唯一的依据,税务机关可以依据未在听证中出示的材料作出裁决的话,那么,听证程序也就成为税务机关实行法治的装饰品罢了,当事人的合法权益也就谈不上得到充分尊重和保障。此外,听证程序一般是在税务机关根据已掌握的证据和相关规定,将拟予以处罚的通知告知纳税人后,由纳税人提出书面听证申请才正式启动的,如果税务机关在听证后根据新证据作出裁决,那么由于该新证据未经当事人质证,当事人的意见可能未得到充分听取,将会根本上有悖于听证是“听取当事人意见”的内涵,行政处罚决定的作出就可能失去公正、公平。同时也会变相剥夺当事人的陈述申辩权,导致行政处罚行为不能成立。欣喜的是,于今年7月1日实施的《 行政许可法》也基本上确立了听证笔录排他性规则。该法第48条第2款规定,行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。综上所述,笔者认为,完全应在现行的税务听证程序中加入“听证笔录排他性规则”。即在《税务听证实施办法》中增加这样的规定,“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示,并通过质证和辩论进行认定。税务机关不得以未经听证的证据作为行政处罚的依据”。[6]只有强调听证笔录的排他性规则,才能充分发挥听证制度在保障税务行政管理相对人权益方面的积极作用,防止税务机关“暗箱操作”,从而做到税务行政处罚决定公正、公平和公开。
四、关于税务行政处罚听证申请人范围
对于听证申请人范围的界定,《行政处罚法》没有明文规定。但根据《行政处罚法》第23条、24条、27条、30条和31条规定进行推论,听证申请人仅指当事人,而当事人是被事先告知将受到行政机关作出听证适用程序的行政处罚,并依法有权向该行政机关提出听证要求的公民、法人或者其他组织。在立法中已有规章采取了这种推论观点,例如,《四川行政处罚听证程序暂行规定》第13条就对当事人按上述推论进行了明确界定。伴着现代行政进程,行政关系中利害关系人的角色呈现多元化的发展趋势,当事人与案件存在利害关系的第三人的角色是不固定、一成不变的,而是呈现出相互转换的趋势。[7]
听证申请人仅限于行政处罚当事人是否过于狭窄?在听证制度出现最早的美国,个人或者组织只要实质利益受到不利的影响,而且这种不利的影响的发生和行政决定的关系不是过分间接,就应允许受害人参加听证程序。所谓影响不以经济利益为限,包括非经济利益在内,有权参加行政裁决正式听证程序的人,不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人,也包括间接利害关系人,例如竞争者和消费者在内。日本行政程序法第10条也有类似规定。在我国台湾地区,因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者,行政机关得依职权或者依申请,通知其参加听证为第三人。[8]具体到税务行政处罚,利害关系人同样是广泛存在的。根据笔者税务实践,税务行政处罚上的利害关系人基于以下几种情形而存在:
(一)基于听证申请权的移转
例如,自然人甲是纳税人,因违法被税务机关处以罚款2000元,依法可以申请听证,但甲在听证申请期内死亡,甲的儿子乙是否有权利申请听证?对此,《税务听证实施办法》没有明确规定,由于甲乙二人具有利害关系(继承关系),根据听证的精神意蕴,甲的听证申请权可以移转至乙,乙完全可以成为听证申请人。
(二)基于民法上的利益关联
例如,丙和丁签定了一份购销合同,丙将付货款给丁,但由于丙税务违法,被行政机关处以较大数额罚款,这时,丙如果缴纳罚款将会不能支付货款从而影响到丁的合法权益,再设丙放弃听证申请权,是否丁可以代位丙行使听证申请权呢?笔者认为,虽然丁和税务机关没有直接构成税务行政法律关系,但由于税务机关对丙的处罚结果将会使丁的民事利益受到实际损失,换言之,丁与行政处罚案件的处理结果具有法律上的利害关系,是税务行政处罚中的利害关系人,为了保护丁的正当利益,丁应当有权代位丙申请税务行政处罚听证。
(三)基于受害人的原因
例如,某纳税人将伪造增值税专用发票开具给另一纳税人,另一纳税人不知道发票的真伪,属于善意取得该增值税专用发票,当某纳税人被税务机关查处后不申请听证,则另一纳税人则基于爱害人成为税务行政处罚的利害关系人。
针对以上几种情形,也许有人说利害关系人可以通过其他途径来维护自己的权益,例如提起民事诉讼,但我们知道,利害关系人的利益受损的原因是税务行政处罚行为,而非民事行为,为此,为利害关系人寻求行政法上的保护更能体现行政法治精神,符合听证程序“广泛听取意见”的精神意蕴。由于听证程序是“舶来品”,所以,笔者建议,我国立法部门在立法时,对西方的法治文明成果应充分吸收,不要只吸收其法治的形式,而失去法治的精神。
注释:
[1] 宋世杰主编:《中国行政法律制度》,湖南人民出版社,2003年1月第1版,第18页。
[2] [3]马怀德:《论听证程序的适用范围》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,1998年第2期,第88页和第89页。
[4]参见交通部《交通行政处罚规定》第25条,该条规定,交通管理部门在做出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款的行政处罚决定之前,当事人要求听证的,案件调查人员应当记录在案。交通管理部门应当组织听证。该条在列举听证范围时,没有“等”字。
[5]杨惠基:《试论听证主持人》,载《行政法学研究》,1998年第2期,第54页。
[6]实际上,《劳动行政处罚听证程序的规定》第16条已有这样的规定。
[7]刘飞宇:《论听证当事人》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,2002年第6期,第48页。
行政处罚听证程序范文第7篇
(一)听证程序的内涵
听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的，立法上最早规定听证制度是1946年美国联邦《行政程序法》。听证制度的内涵是“听取当事人的意见，”尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应当听取当事人的意见，从而体现出行政的公正。听证程序有广义和狭义两种，所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听证是指将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证，对行政机关行政活动起到了约束作用。
（二）听证程序的功能
确立听证程序是为了赋予受行政机关决定影响的当事人为自己的权益进行辩护的权利。是利用法律手段促使行政机器有效运转的管理方法。听证程序有三大功能：
1、保护功能。听证的本质在于给有利发表自己意见的机会，允许当事人与案件调查人员当面质证和辩驳，给当事人一种事前自卫的权利。通过这种程序来发现真实，校正片面的认识，总结出正确的处理方案。当事人可以在听证程序中对付非法行政行为的侵害，维护自己的合法权益。从而维护社会公共利益发挥直接的积极作用。
2、监督功能。行政处罚在行政管理中适用广泛，要求行政机关在行使行政处罚权时，不得与法律规范相抵触。它在实际应用中产生了一些积极的正面效应，通过听证，直接审查行政机关将作出的行政处罚是否正确。对于保证行政处罚的公正性和合法性十分必要，从而促进依法行政，减少行政争议，提高行政效率。
3、教育功能。通过听证，教育行政执法人员在行政工作中必须依法行政，公开公正处理或处罚决定，减少行政争议，改进行政管理，提高执法水平；让当事人了解法律法规，运用法律的武器保护自己，起到了积极的法制宣传教育作用；让旁听群众通过双方辩论获得法制教育，提高公民法制观念。
（三）听证程序的基本原则
听证程序的两大基本原则是：公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的基础，公正原则是听证程序实现价值的目的，两者相辅相成。
1、公开原则。公开原则与听证程序的性质相符，是现代法治国家的一个基本要求，现代法律追求民主、保护公民合法权益，强调行政公开。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私除外，听证应当以公开方式举行。听证公开有两个方面功效：一是有利于保证行政处罚全面、客观地行使；二是有利于加强公民对行政机关的监督，提高公民的守法意识。
2、公正原则。公正原则是指公平正值，没有偏私。主要包括两方面内涵：一是指立法公正，在有关听证方面，听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参与人的听证权利和听证义务的设定都应一视同仁，公平对待；二是执法公正，通过赋予当事人告知权、听证权、陈述权等权利，变以往执法主体对受罚主体的单向管理为双向制约，变当事人的事后救济为政府的事先、事中控制，最大限度地规范行政执法，保障管理相对人的合法权益。
（四）听证程序的分类
听证程序按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。
1、事前听证。事前听证指行政机关作出决定之前进行的听证。事前听证有利于保护当事人的合法权益不受行政行为的侵害。促使行政机关在作出行政决定之前听取行政相对人意见，保证行政决定合法公正性。从而提高行政管理的合理性和科学性。我国行政处罚听证是正式的事前听证。
2、事后听证。事后听证指行政机关作出决定之后进行的听证。事后听证可以方便行政机关迅速作出决定，受到不利影响的当事人可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。如果不损害当事人的权利，对当事人不产生无法弥补的损失，行政机关可以决定采用事后听证的形式。如涉及金钱利益的行政裁决，一般采取事后听证的形式。
（五）行政处罚听证程序的法律特征
行政处罚听证是指狭义的听证，“指在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。”①行政处罚听证程序法律特征为：
1、听证是由行政机关临时召集的，听证由行政机关主要负责人应当事人申请临时召集。它不同于行政复议和行政仲裁，由法定的复议机构和仲裁庭举行，也不同于行政、民事和刑事审判，由人民法院进行。在我国不设独立的行政法院或行政法官，听证一般是在行政机关内部由负责法制工作的机构组织进行。
2、听证采取辩论式的审理方式。审理人员站在与案件无关的第三者立场上，由双方提供证据，互相辩论，审理人员不发表任何意见，只是主持审理过程的进行，充分听取双方的意见，并加以辨别的法律制度。
二、我国行政处罚听证程序的主要规定及存在问题
（一）我国行政处罚听证程序的主要规定
我国《行政处罚法》颁布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的《税务机关查处税务案件办法〈试行〉》第15条规定：“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”又如国家技术监督局1990年7月的《技术监督行政案件办理程序的规定》第20条至22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技术监督行政部门应当实行集体审议制度，设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后，提出案件处理意见。”此外还有一些法律、规章明确规定必须经过合议方能作出行政处罚决定，从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一部分，包含调查者与裁决者相分离的规则。
我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了《行政处罚法》，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
A、当事人要求听证的，应当在行政机关告知后的3日内提出；
B、行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
C、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
D、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
E、当事人可以亲自参加听证，也可委托1至2人；
F、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进申辩和质证；
G、听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
综上所述，可以看出我国行政处罚听证属于正式的事前听证，其主要规定可以归纳为以下几个方面：
1、听证的原则。听证会举行要求公开原则和职能分离的原则。
(1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进行有效的监督，防止行政部门个别人，是预防腐败的关键。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。
(2)职能分离原则。职能分离原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职，不得从事与其职责不相容的活动。职能分离原则克服了我国以往执法职能合并，执法角色多重性所引起的一系列弊端，有利于执法公正性。
2、听证的范围。听证程序适用条件有两点：一是在听证适用范围之内，是实质条件；二是行政相对人提出听证要求，是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求，也体现了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。
(1)责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚，对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要根据违法情节，责令违法者全部或部分停产停业，限期整顿。
(2)吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也是一种比较严厉的行政处罚，要求行政机关在处罚决定前必须充分听取受处罚人的意见后，在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。
(3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权，有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。
3、举行听证的程序
(1)听证前的准备：
①当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，要求举行听证的，应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请；
②通知。行政机关在举行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人；
③指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员；
④回避。指定的主持人在举行听证前告知当事人有申请回避的权利；
⑤公告。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，必须公开举行。
(2)听证举行：
①主持人宣布听证会开始，核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员；
②由案件调查人员宣读指控书，主持人询问当事人、证人，接受有关证据资料；
③当事人对被指控的事实及相关问题进行申辩；
④当事人、案件调查人员、人就有关事实和法律问题进行辩论；
⑤当事人最后陈述。听证主持人宣告辩论会结束后，当事人有最后陈述的权利。
(3)听证笔录。听证笔录是行政机关进行行政处罚的依据，笔录交当事人审核无误后由当事人签名或盖章。证人证言部分由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的，可请求更正。
(4)听证后裁决。听证会结束后，行政机关负责人必须依照《行政处罚法》第38条规定作出处罚决定。
（二）我国行政处罚听证程序存在的问题
我国行政处罚法是1996年3月颁布的。就《行政处罚法》所规定的听证程序来说，还存在不完善之处，主要表现以下几个方面：
、职能分离制度不严谨
职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员，不能从事与听证和裁决不相容的活动，包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离，如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担任，体现了职能分离。规定的不够严谨，一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能，在机关实际工作表面上，由三个不同的部门和人员分别行使，职能分离了。事实上并没有真正职能分离，因为在行政机关内部，案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验，互相往来，难免在主持中出现互相照顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性，因此，听证主持人独立性是职能分离的具体表现。
2、听证范围相对狭窄
我国《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出：
(1)行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序，而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人身自由的行政处罚仅限制在《治安管理处罚条例》有关规定，而在行政处罚中却没有体现出其严肃性。
(2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看，行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权，缺乏有效的外在监督制约机制，因此在适用中时容易产生显失公正。
(3)在上述三种行政处罚案件中，当事人要求听证的，才适用听证程序，当事人不要求听证，则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。
3、听证期限规定的不健全
在《行政处罚法》中，有关听证期限规定限于听证前的准备阶段：一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的，当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益，有必要完善我国行政处罚的听证期限。
4、未建立事后听证
事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国《行政处罚法》只规定了事前听证，要求当事人在行政机关告知后的3日内提出，没有规定事后听证。在实践中，对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证，否则就会造成不可弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听证，就会给违法犯罪分子以喘息机会，如转移财物、逃跑等，从而造成国家、集体、个人利益的损失，给人民生命健康带来严重威胁。对此类案件，只能适用事后听证的形式。
三、完善我国行政处罚听证程序的建议
我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序服务于广大人民群众，具有真正操作性，建议拟从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善。
（一）完善职能分离制度
我国《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定要求听证程序实施内部职能分离制。要达到内部职能分离的关键是对听证主持人作以下严格要求。
1、听证主持人产生遵循的原则
(1)听证主持人要有很高素质。首先思想道德要好，有较高的政治素质和高度的责任心、正义感，不利用职务之便谋取私利；有较强心理素质，能够客观公正地对待案件。其次，法律知识十分精通，在听证中涉及到有关法律能够运用自如，尤其对行政执法的专门法律、法规和规章相当熟悉。再次，听证主持人应具备很强的业务能力，业务水平要过硬，综合能力应过强，有周密的逻辑思维能力，这样对案情判断才会准确无误。
(2)听证主持人应该是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直接参加具体行政执法，又能掌握各部门执法情况。在听证中象法官一样，不偏不倚、执法公正。
(3)听证主持人应该是不直接参与本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员，才能保证站在客观、公正立场上去调查听证过程。
2、听证主持人应明确自已权限
听证主持人是由行政机关负责指定主持行政处罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的权力主要有：
(1)确定听证举行时间、地点，告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开始。
(2)主持辩论会：
①听取当事人、案件调查人员及人就案件的事实、处罚理由和适用依据等进行陈述、申辩和质证。
②根据案件实际情况，拟作出行政处罚的理由和依据进行询问；
③对当事人的合法请求予以满足，使当事人有机会提出一切与本案有关的观点，监督调查人员履行举证责任；
④随时把握听证的目的和主题，防止听证程序离题或延滞；
⑤维护听证秩序，根据情况宣布听证是否中止、结束或延期。
(3)审阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力，是行政处罚裁决的依据。
(4)向行政机关负责人提出行政处罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权，但可以提出具体的处理意见，由行政机关负责人作出决定。
（二）听证程序的适用范围有待进一步扩大
《行政处罚法》第8条规定，行政处罚的种类包括：警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结，我国的行政处罚分为四种:②一是精神罚，指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚，主要有警告、通报批评等方式；二是财产罚，指通过当事人遭受财产上的损失的方法惩罚当事人的行政处罚，主要有罚款、没收财物等方式；三是能力罚（或称资格罚），指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚，主要有责令停产停业，暂扣或吊销许可证或执照等方式；四是人身自由罚，指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩处当事人的行政处罚，我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见，在上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三项处罚列入听证范围，对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种，它是限制人身短期自由。应该更审慎、更严肃地对待，但在行政处罚听证程序中却看不到这种谨慎和严肃。为了顺应民主、法制的时代潮流，全面充分地保护当事人人身自由权，有必要将限制人身自由的行政处罚列入听证程序范围。
（三）健全听证期限
《行政处罚法》对听证期限未作专门规定，从加快听证周转、提高行政效率角度出发，各行政机关应限定听证期限：建议限定行政机关启动听证的受理期限为当事人提出听证的10日内，使案件在短期时间内尽快受理；限定调查取证的收集期限为启动听证受理的前7日内；明确规定听证审理最多为3次，每次间隔不超过7日；限定听证笔录的送交期限为听证结束后的3日内。一旦限定了上述期限，听证程序的实施周期也随之确定了，防止发生行政机关受理听证程序案件后不通知当事人听证和无限期地拖延听证等现象，抑制听证行为的专横性和任意性，提高执法的透明度。
（四）建立事后听证
当前世界上许多国家在实施听证程序之前，并不一概采取事先听证的形式，而是根据不同情况按事先事后两种形式解决。美国作为较早确立听证制度法律规范的国家，率先实行事后听证，而且以事后听证为主、事先听证为补充。我国《行政处罚法》将听证程序仅限于事先听证的范畴，规定的比较单一。在行政执法中常会遇到紧急情况下，需立即执行的行政处罚案件，实施事先听证不现实，不给予听证机会不符合法制要求。如我们在行政执法中打假冒伪劣产品时发现假酒、假饮料，若不及时制止就会给人民生命健康带来严重威胁。新《产品质量法》第49条规定：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售的产品，并处违法生产、销售生产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从保护人民生命健康的角度出发，对涉及重大产品质量案，必须当即执行行政处罚，适用事后听证的形式。我国已加入世界贸易组织，国家在经济贸易上与国际接轨，消除了政府设置的贸易和关税壁垒，实现了贸易自由化，国民经济呈现上升趋势，人民生活水平多数达到了小康水平。但加入世贸组织以后，外国企业要更多进来，商品要更方便进来，然而，更重要是国际通用的市场管理规则要进来，这必将对我国的市场经济法律体系包括公法领域产生极其深刻影响。我国法律制定上要在符合我国国情的基础上逐渐与国际法接轨。为适应世贸组织的需要，学习美国及发达国家的先进经验，建议在行政处罚听行政程序上尽快制定为公共利益和公共安全执行的行政处罚实行事后听证。
【注释】
①杨惠基著：《听证程序理论与实务》上海人民出版社1997年版，第2页。
②蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版，第117页。
【参考文献】
[1]金国坤著：《行政程序法论》中国检察出版社2002年9月第一版。
[2]皮纯协主编的：《行政程序法比较研究》中国人民公安大学出版社2000年6月第一版。
[3]王名扬著：《英国行政法》中国政法大学出版社1987年版。
[4]蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版。
行政处罚听证程序范文第8篇
听证一般是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证，辩驳的程序。我国《行政处罚法》第一次以法律形式确立了听证制度，《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》结合税务实际对《行政处罚法》规定的听证制度作了详细规定。本文在阐述行政听证程序的一般原理的基础上结合税务实践对税务行政处罚听证程序适用范围、主持人人选、听证笔录和申请人等几个问题进行了简要思考并提出了有关建议。
关键词：税务行政处罚 听证 简要 思考
听证一般是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证，辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，“听取当事人的意见”是英美普通法律追求自然公正原则的重要体现，自然公正原则要求给当事人充分的辩护权。听证制度和回避制度是构成自然公正原则的两个基本要件[1]。可以毫不夸张地说，听证制度是法治国家遵循正当程序，力行程序法治的产物。较早确立行政听证制度的是1946年的美国联邦行政程序法。这个法律的制定，改变了传统行政法上确立的“行政效率优先”原则，而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则。以后，很多国家在制定行政程序法的同时，都规定了听证制度。
为了适应世界的发展趋势，完备我国的行政法体系，《行政处罚法》第一次以法律的形式确立了我国行政处罚的听证制度。听证制度的确立是我国行政法制建设的一个新的里程碑。税务行政处罚作为行政处罚的一种，听证程序在重大税务行政处罚案件中有利于税务机关客观、公正、全面地弄清案件事实，有利于减少行政复议和行政诉讼案件，强化税务机关内部的自我约束和自我监督，有利于税法宣传和税收法制教育，有利于促进依法行政、依法治税。当然，税务行政处罚听证程序还存在很多不可忽视的问题，下面，笔者对其中的几个问题进行简要思考。
一、关于税务行政处罚听证程序的适用范围
行政处罚听证范围的大小，实际是公民权利在行政处罚上受保障程度和行政权力受限制程度的反映。听证范围广，说明《行政处罚法》对公民权利的保障较充分和对行政权力的限制较充分。反之亦然。听证范围的确定，需要遵循一定的原则，即：个人利益原则与公共利益均衡原则，成本不大于效益原则。[2]
在上述原则的指导下，“各国界定听证范围的标准有两大类，一是根据行政行为的性质和种类适用听证程序的范围，我们称之为行为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，我们称之为利益标准。” [3]我国《行政处罚法》规定，责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定适用听证程序。可见，我国将听证范围仅限于个别严厉的行政处罚行为，采用的是行为标准。值得一提的是，《行政处罚法》听证范围的“等”是“等外等”还是“等内等”，目前学术界和实务部门争论很大，有人认为，既然《行政处罚法》以列举的方式规定听证范围，则行政处罚法适用听证范围仅限于列举的三种，“等”是一个毫无意义的虚词，有些地方在制定听证程序实施办法时已经把“等”字去掉了。[4]也有人认为，适用听证程序的范围是难以一一列举的，为防止挂一漏万，这里的“等”字表明还有其他行政处罚可纳入听证范围。笔者赞同第二种意见。
为了探讨税务行政处罚听证范围，首先要明晰税务行政处罚的种类，根据国家税务总局于2004年1月17日新修订的《税务行政复议规则（暂行）》（以下简称《复议规则》）第八条第（五）项，税务行政处罚有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种。但笔者认为，除了上述三种税务行政处罚种类外，就目前税务实践而论，还应包括取消增值税一般纳税人资格证、停止抵扣进项税额权、收缴发票或者停止发售发票三种（参见拙文《浅论税务行政处罚构成要素》）。为了明确税务行政处罚的听证范围，《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（以下简称《税务听证实施办法》）第3条规定：“税务机关对公民作出2000元以上（含本数）罚款或者对法人或者对其他组织作出1万元以上（含本数）罚款的行政处罚之前，……并告知有要求举行听证的权利。”由此可见，税务行政处罚听证范围仅限于较大数额的罚款。笔者认为，就税务实践来说，税务行政处罚听证范围存在以下问题：
（一）听证范围太窄，不符合设立听证程序的立法初衷
笔者所在单位南充市国税系统共辖十个县级税务局，按《税务听证实施办法》规定的听证标准和范围，自1996年《行政处罚法》实施近8年以来，共举行了6次税务行政处罚听证，平均1年还不到1次，可见税务行政处罚听证案件是很少的。所以，进一步扩大税务行政处罚听证范围，并不会降低税务行政效率。此外，听证是保障税务行政管理相对人权益的一项重要制度，根据“行为标准”按理应当将最严厉的处罚行为全部纳入听证范围之内，否则就会失去听证制度设立的意义。具体到税务行政处罚来说，“停止出口退税权”、“收缴发票或者停止发售发票”的行政处罚要比单纯3万元以上罚款的处罚要严厉得多，对大中型出口企业来说，停止其几个月的出口退税权，可能意味着上百万、千万元的巨额损失。而收缴发票或者停止发售发票将会严重影响纳税人的生产经营，甚至会使纳税人因不能开具发票而失去商品销路导致关门歇业。由此可见，进一步扩大税务行政处罚的听证范围存在理论与实践上的依据，将“停止出口退税权”和“收缴发票或者停止发售发票”纳入听证范围是完全行得通的。
（二）对《行政处罚法》规定的“许可证或者执照”的外延存在误解
《税务听证实施办法》并未将取消增值税一般纳税人资格证纳入听证范围值得商榷。笔者认为，取消增值税一般纳税人资格证属于《行政处罚法》规定的“吊销许可证或者执照”的范围。理由是这个证书是税务机关依申请核发的，是允许税务行政管理相对人享有某种活动资格和能力的证明文件。纳税人取得了增值税一般纳税人资格证书，就意味着享有了领购、开具、取得增值税专用发票的资格，可以凭增值税进项发票抵扣增值税销项税金，反之，如果没有增值税一般纳税人资格证书，就不能抵扣增值税销项税金，将导致纳税人多缴税款，最终影响到纳税人经济效益。但是否所有取消增值税一般纳税人资格证都应当进行税务听证呢？笔者认为，这需要具体问题具体分析。如果对全部取消增值税一般纳税人资格证都进行税务听证，又会影响到税务行政效率。如果是对纳税人利益无影响的纳税人自身行为，例如，纳税人分立、合并、终止、注销而主动提出取消增值税一般纳税人资格证申请的（实际上这已不是一种税务行政处罚，而是一种税务管理行为），就不必举行税务听证，如果是纳税人违反了有关涉税法律、法规和规章，税务机关凭职权单方面主动作出的行政处罚，就应当举行听证
（三）停止抵扣进项税额权与取消增值税一般纳税人资格、停止出口退税权如出一辙，也应将其纳入听证范围
综上所述，根据目前税务行政处罚实践，本着兼顾行政效率和保障当事人利益的原则，税务行政处罚听证范围除较大数额罚款外，还应当包括停止出口退税权、收缴发票或者停止发售发票、取消增值税一般纳税人资格证和停止抵扣进项税额权四种处罚种类。
二、关于税务行政处罚听证程序中的主持人
听证程序的实施质量如何，在相当程度上取决于听证主持人，他与程序公正紧密相关。如果听证主持人人选不当，势必影响到行政处罚结果的客观公正性。所以，听证主持人人选问题是一个十分重要的问题。正如美国学者伯纳德.施瓦茨所说，“由公正、超党派的审讯官员主持公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁决一样，行政官员在听证中所作出的裁决也必须由公正、超党派的审讯官作出。如果审讯官或者行政机关受到法律的偏见和影响，那么行政裁决则是无效的”。[5]根据我国《行政处罚法》规定，听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。这表明我国《行政处罚法》在听证主持人人选上确定了二项原则：职能分离原则和回避原则。基于《行政处罚法》的上述规定，《税务听证实施办法》规定，税务行政处罚的听证，由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持。这里值得注意的是，税务行政处罚听证主持人范围较《行政处罚法》规定的窄，《行政处罚法》强调的是“非本案调查人员”，与调查人员同一机构的其他人员可以作听证主持人；而税务听证主持人强调的是“非本案调查机构人员”。税务实践中，税务行政处罚听证往往由法制机构负责，而当调查人员是法制机构工作人员时，这就有违法之嫌。姑且不管上述区别，《行政处罚法》和《税务听证实施办法》都确定了这样的制度，即听证主持人由行政违法案件调查所在行政机关有关工作人员担任，换言之，《行政处罚法》与《税务听证实施办法》在主持人人选上实行的均不是彻底的完全职能分离，而仅仅是行政机关内部不同人员和不同工作部门的局部职能分离。由于实行局部职能分离，税务听证主持人与所属行政机关具有从属关系，他们的任命、提升和工作业绩完全由税务机关决定，没有独立地位，完全在税务机关长官指挥下行动，因此，税务听证主持人在实践上很难真正地独立自主，更不能达到国家税务总局所说的“超脱”地步。这样，税务听证主持人在其向税务机关提出的《听证报告》完全可能是税务机关长官意图，从而使税务听证程序流于形式，其结果是听证的公正性完全取决于税务机关长官的法学修养和法治意识的高低。此外，税务听证主持人一般为法制机构工作人员，他们与案件调查人员同属于一个税务机关，势必会造成在听证会举行前，与调查人员单方面接触，就案件进行反复磋商，形成先入为主，影响后来听证会的公正性。为了解决听证主持人有关问题，很多人认为，我国的听证制度可以借鉴美国的行政法官制度，即行政机关无权自由任命听证审理官（我国称为听证主持人），只能根据需要，从文官事务委员会所确立合格人员名单中选择任命若干听证审查官。文官事务委员会只从具有律师资格和某种行政工作经验的人选中，通过竞争考试认为合格后才录用为听证审理官。笔者认为，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我国行政管理体制尚待改革，故不适应我国国情。为保障听证结果的公正性。笔者大胆认为，我国的仲裁制度已十分成熟，且仲裁员的法律素养普遍比较高，建议听证主持人可从仲裁员中选用，为此可以修改我国仲裁法，扩大仲裁的受案范围。需要说明的是，由于税务行政权的特殊性，仲裁员在对税务行政处罚听证案件主持后，不能形成最终裁决，只能向行政机关提交《听证报告》，并提出处罚建议。
三、关于税务行政处罚听证笔录
听证笔录是行政机关对听证过程所作的书面记录。该记录对行政决定的作出具有十分重要的作用。美国、奥地利、德国、日本等国《行政程序法》规定，听证笔录是行政决定的唯一依据。例如，奥地利《普通程序法》第15第规定，听证笔录对听证过程与标的有充分的证据力，除非有相反的证明。《美国联邦程序法》第556条规定，听证笔录，证物以及在该程序中提出的全部文书和申请书是作出裁决的唯一案卷。这就是所谓的“案卷排他性原则”。“案卷排他性原则”是美国正式听证制度的核心。由于美国在世界上的广泛影响，“案卷排他性原则”已成为听证笔录是行政处罚决定唯一依据的代名词。
根据我国《行政处罚法》有关规定，听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，行政机关依据本法第38条规定作出决定。可见《行政处罚法》对听证笔录的地位和作用并无明确规定。《税务听证实施办法》第18条规定，听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。但对于听证笔录在税务行政处罚决定中应起何作用，也没有明确，这就产生了以下两个问题：听证笔录是税务行政处罚决定的唯一依据还是主要依据或者仅作参考？税务机关在听证之外又获得了新的有利证据该怎么办？如果说，听证笔录不是税务机关作出行政处罚决定的唯一的依据，税务机关可以依据未在听证中出示的材料作出裁决的话，那么，听证程序也就成为税务机关实行法治的装饰品罢了，当事人的合法权益也就谈不上得到充分尊重和保障。此外，听证程序一般是在税务机关根据已掌握的证据和相关规定，将拟予以处罚的通知告知纳税人后，由纳税人提出书面听证申请才正式启动的，如果税务机关在听证后根据新证据作出裁决，那么由于该新证据未经当事人质证，当事人的意见可能未得到充分听取，将会根本上有悖于听证是“听取当事人意见”的内涵，行政处罚决定的作出就可能失去公正、公平。同时也会变相剥夺当事人的陈述申辩权，导致行政处罚行为不能成立。欣喜的是，于今年7月1日实施的《行政许可法》也基本上确立了听证笔录排他性规则。该法第48条第2款规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。综上所述，笔者认为，完全应在现行的税务听证程序中加入“听证笔录排他性规则”。即在《税务听证实施办法》中增加这样的规定，“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。税务机关不得以未经听证的证据作为行政处罚的依据”。[6]只有强调听证笔录的排他性规则，才能充分发挥听证制度在保障税务行政管理相对人权益方面的积极作用，防止税务机关“暗箱操作”，从而做到税务行政处罚决定公正、公平和公开。
四、关于税务行政处罚听证申请人范围
对于听证申请人范围的界定，《行政处罚法》没有明文规定。但根据《行政处罚法》第23条、24条、27条、30条和31条规定进行推论，听证申请人仅指当事人，而当事人是被事先告知将受到行政机关作出听证适用程序的行政处罚，并依法有权向该行政机关提出听证要求的公民、法人或者其他组织。在立法中已有规章采取了这种推论观点，例如，《四川行政处罚听证程序暂行规定》第13条就对当事人按上述推论进行了明确界定。伴着现代行政进程，行政关系中利害关系人的角色呈现多元化的发展趋势，当事人与案件存在利害关系的第三人的角色是不固定、一成不变的,而是呈现出相互转换的趋势。[7]
听证申请人仅限于行政处罚当事人是否过于狭窄？在听证制度出现最早的美国，个人或者组织只要实质利益受到不利的影响，而且这种不利的影响的发生和行政决定的关系不是过分间接，就应允许受害人参加听证程序。所谓影响不以经济利益为限，包括非经济利益在内，有权参加行政裁决正式听证程序的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人，例如竞争者和消费者在内。日本行政程序法第10条也有类似规定。在我国台湾地区，因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者，行政机关得依职权或者依申请，通知其参加听证为第三人。[8]具体到税务行政处罚,利害关系人同样是广泛存在的。根据笔者税务实践，税务行政处罚上的利害关系人基于以下几种情形而存在：
（一）基于听证申请权的移转
例如，自然人甲是纳税人，因违法被税务机关处以罚款2000元，依法可以申请听证，但甲在听证申请期内死亡，甲的儿子乙是否有权利申请听证？对此，《税务听证实施办法》没有明确规定，由于甲乙二人具有利害关系（继承关系），根据听证的精神意蕴，甲的听证申请权可以移转至乙，乙完全可以成为听证申请人。
（二）基于民法上的利益关联
例如，丙和丁签定了一份购销合同，丙将付货款给丁，但由于丙税务违法，被行政机关处以较大数额罚款，这时，丙如果缴纳罚款将会不能支付货款从而影响到丁的合法权益，再设丙放弃听证申请权，是否丁可以代位丙行使听证申请权呢？笔者认为，虽然丁和税务机关没有直接构成税务行政法律关系，但由于税务机关对丙的处罚结果将会使丁的民事利益受到实际损失，换言之，丁与行政处罚案件的处理结果具有法律上的利害关系，是税务行政处罚中的利害关系人，为了保护丁的正当利益，丁应当有权代位丙申请税务行政处罚听证。
（三）基于受害人的原因
例如，某纳税人将伪造增值税专用发票开具给另一纳税人，另一纳税人不知道发票的真伪，属于善意取得该增值税专用发票，当某纳税人被税务机关查处后不申请听证，则另一纳税人则基于爱害人成为税务行政处罚的利害关系人。
针对以上几种情形，也许有人说利害关系人可以通过其他途径来维护自己的权益，例如提起民事诉讼，但我们知道，利害关系人的利益受损的原因是税务行政处罚行为，而非民事行为，为此，为利害关系人寻求行政法上的保护更能体现行政法治精神，符合听证程序“广泛听取意见”的精神意蕴。由于听证程序是“舶来品”，所以，笔者建议，我国立法部门在立法时，对西方的法治文明成果应充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。
注释：
[1] 宋世杰主编：《中国行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18页。
[2] [3]马怀德：《论听证程序的适用范围》，载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,1998年第2期,第88页和第89页。
[4]参见交通部《交通行政处罚规定》第25条，该条规定，交通管理部门在做出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款的行政处罚决定之前，当事人要求听证的，案件调查人员应当记录在案。交通管理部门应当组织听证。该条在列举听证范围时，没有“等”字。
[5]杨惠基：《试论听证主持人》，载《行政法学研究》，1998年第2期，第54页。
[6]实际上，《劳动行政处罚听证程序的规定》第16条已有这样的规定。
[7]刘飞宇：《论听证当事人》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,2002年第6期，第48页。
行政处罚听证程序范文第9篇
因此,对该制度的缺陷,缺陷背后的各种现实和历史原因进行研究,于我国现今的行政法律有重大而深远的意义。完善该项制度,对我以后我国行政法的发展有重要的指导意义。
一、我国行政处罚法中听证程序的缺陷
任何权力必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取当事人的意见,这是现代法制的一个重要原则。行政听证程序就是这一原则的体现。陈述权和申辩权是当事人的重要权利,贯穿于行政决定整个过程的始终,听证赋予当事人的进行申辩和提出意见的权利与场合。然而在我国,在长期的集权型政治体制和计划型经济体制的背景下,行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义,却成为政府的一种管理工具。相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少,听证更是一个陌生的词汇。随着社会民主化进程的推进,服务型政府的逐渐建立。保障公众合法权益,依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢产生并发展起来。在当代中国独特的国情下,我国行政处罚法中的听证程序有着许多旧体制的烙印。
(一)适用听证程序的行政处罚范围过窄
《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定下列行政处罚,行政机关应当事人要求,应举行听证:对于责令停产停业、吊销许可证、执照等能力罚有异议的。对于没收、数额较大的罚款等财产罚有异议的。对法律、法规规定的其他行政处罚有异议的。
那么,作为一个法条,其效力如何的一个重要标准便是其适用范围,这涉及到对《行政处罚法》中对适用听证的“……较大数额的罚款等”中的“等”的理解,而目前流行的是“等内说”与“等外说”。等内说是听证仅限于列举的三类行政处罚,此处的“等”字是个毫无实际意义的虚词。等外说即行政听证的范围不仅仅限于行政处罚法明确列举的三类行政处罚。两种观点各有支持者,但不幸的是,前者的支持者往往是行政机关,后者的拥护者却往往只是法律界的学者们。而从行政法的立法本意——限制日益膨胀的公权力便可以得知,我们不能期待行政机关主动适用“等外说”。而实际情况是,各地行政机关必然唯“等内说”是用,甚至缩小适用范围。假如没有更多新的司法解释或者是法规法条出台,等内说将依然是行政机关拒绝该三项列举的行政处罚的其他任何处罚的行政听证要求的最佳选择,而本来就处于弱势的行政相对人在法律上寻找不到任何可以关于这方面有利的法条法规作为支持,其权益如何能得到保护,公民又从何对行政机关进行监督,法律又如何对公权力进行有效的限制,这样行政处罚决定的合法性令人堪忧。而从根本上说,这更是与行政法的立法原则及目的背道而驰的。
接下来让我们来看看我国《行政处罚法》第32、33条的规定;规定如下:相对人对下列行政处罚有异议的,行政关可以不举行听证:对限制人身自由有异议的,依照《中华人民共和国安管理处罚条例》的规定执行,行政机关不举行听证;对于证据确凿的违法事实,行政机关适用简易程所做出的警告和一定数额以下的罚款有异议的,不举行听证。一定数额以下的罚款是指:对公民处在50元人民币以下的和对法人或其他组织处在1000元人民币以下的罚款。这进一步将适用行政听证的行政处罚范围收窄。
从以上条文字面上看,第42条规定的适用听证的行政处罚是吊销证照等三种处罚,这三种处罚都属于比较重大的行政处罚;那该条文的立法本意应是对公民合法权益影响比较重大的行政处罚决定必须举行听证,以保障公民的权利;我们作出如此的推断可以说是相当合理的。那么,一个奇怪的现象出现了,《行政处罚法》第42条将吊销证照等对公民权益影响比较重大列入了听证的范围,但第32、33条却将与公民权益最为密切、影响最为重大的行政处罚——人身罚排除在外;虽然条文中写的是“可以”并不是“应当”,但就如笔者上文写到的“等内说”,我们又怎能期待行政机关作出对自身不利的法律解释呢?就法律处罚与制裁对公民的影响程度而言,人身罚的影响程度是最为重大的;行政听证程序本身就是为了保障已经相对弱势的行政相对人的合法权益而建立的一道防线;然而这防线的基础—法条本身却把防线最重要的部分—保障人身权利硬生生拆掉;这真是有点啼笑皆非。退一步说,即使《治安管理处罚条例》中规定了“被裁决拘留处罚的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。”这个条文里面规定的一个最重要前提是担保,无论是担保人或是保证金;即当事人的申诉及诉讼这种救济行为是有条件的。并不是法律赋予其本身应具有的权利。这样的有条件的权利,行使起来的真正效力有多大本身已很值得商榷,更遑论其障碍有多大了。综上,我们不难看出,这种排除性的条款及过窄的适用范围是行政处罚法中听证程序的规定中一个很明显的缺陷。
(二)听证笔录案卷排他性原则没有确立
听证笔录案卷排他性原则是指,听证记录应当具有约束力,行政决定必须根据听证记录做出的案卷做出,否则行政决定无效。
但是,行政处罚法关于这方面并无规定。我国《行政处罚法》仅在第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”这使得听证笔录对行政机关缺乏强制约束力。没有将听证笔录在决定中作为唯一依据加以明确规定,使听证笔录的法律效力部分缺失。而行政决定必须建立在听证笔录的基础上作出,这是对程序正义的基本扞卫,也是听证程序真正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而作出的裁决,那么听证程序只不过是一种对公众的欺骗而已。
同时听证笔录效力的部分缺失使得听证会缺乏公信力,从而对维护社会和谐安定有间接的负面影响。由于听证笔录对听证会的法律效果不具备约束力,这意味着相对人在听证会上的发言在法律上无任何实际意义,这将相对人在参与前已对听证会失去信心,导致相对人往往对行政机关抱以更强烈的不信任感。一旦听证结果不能如其所愿,即使听证会真正做到公正公开,相对人也将先入为主,极容易产生强烈的不满情绪,很容易以其他危险、暴力的甚至是危害社会的行为发泄其不满情绪,对社会安定没有任何益处。
(三)缺乏有效的监督机制和救济途径
正所谓:“有权利必有救济”,公民合法权利的保障有赖于健全的监督和救济体制的建立。而在听证的具体程序、听证的细节等方面,现行法律法规对此规定得相当模糊,对听证程序监督和救济的规定更是几乎没有。听证程序对行政决定难以起到强大的监督作用,相对人在这方面无据可依、无法可依,又如何提起公民运用听证
行政处罚听证程序范文第10篇
论文关键词 行政处罚法 听证 体制
在我国,由于长期的集权型政治体制和计划型经济体制,行政法只是被政府作为一种管理手段来运用。相当多的政府官员和普通民众并不知道行政程序法为何物,更不用提听证。而随着后来多项法律,法规的实施,行政听证程序制度在我国得以确立。然而由于实际现实操作,制度设置和思想观念等多方面因素的制约,使我国的行政听证制度流于形式,甚至被某些部门所利用,粉饰太平。使得这项重要的行政程序制度在实践无法发挥其重要作用。
因此,对该制度的缺陷,缺陷背后的各种现实和历史原因进行研究,于我国现今的行政法律有重大而深远的意义。完善该项制度,对我以后我国行政法的发展有重要的指导意义。
一、我国行政处罚法中听证程序的缺陷
任何权力必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取当事人的意见,这是现代法制的一个重要原则。行政听证程序就是这一原则的体现。陈述权和申辩权是当事人的重要权利,贯穿于行政决定整个过程的始终,听证赋予当事人的进行申辩和提出意见的权利与场合。然而在我国,在长期的集权型政治体制和计划型经济体制的背景下,行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义,却成为政府的一种管理工具。相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少,听证更是一个陌生的词汇。随着社会民主化进程的推进,服务型政府的逐渐建立。保障公众合法权益,依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢产生并发展起来。在当代中国独特的国情下,我国行政处罚法中的听证程序有着许多旧体制的烙印。
(一)适用听证程序的行政处罚范围过窄
《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定下列行政处罚,行政机关应当事人要求,应举行听证:对于责令停产停业、吊销许可证、执照等能力罚有异议的。对于没收、数额较大的罚款等财产罚有异议的。对法律、法规规定的其他行政处罚有异议的。
那么,作为一个法条,其效力如何的一个重要标准便是其适用范围,这涉及到对《行政处罚法》中对适用听证的“……较大数额的罚款等”中的“等”的理解,而目前流行的是“等内说”与“等外说”。等内说是听证仅限于列举的三类行政处罚,此处的“等”字是个毫无实际意义的虚词。等外说即行政听证的范围不仅仅限于行政处罚法明确列举的三类行政处罚。两种观点各有支持者,但不幸的是,前者的支持者往往是行政机关,后者的拥护者却往往只是法律界的学者们。而从行政法的立法本意——限制日益膨胀的公权力便可以得知,我们不能期待行政机关主动适用“等外说”。而实际情况是,各地行政机关必然唯“等内说”是用,甚至缩小适用范围。假如没有更多新的司法解释或者是法规法条出台,等内说将依然是行政机关拒绝该三项列举的行政处罚的其他任何处罚的行政听证要求的最佳选择,而本来就处于弱势的行政相对人在法律上寻找不到任何可以关于这方面有利的法条法规作为支持,其权益如何能得到保护,公民又从何对行政机关进行监督,法律又如何对公权力进行有效的限制,这样行政处罚决定的合法性令人堪忧。而从根本上说,这更是与行政法的立法原则及目的背道而驰的。
接下来让我们来看看我国《行政处罚法》第32、33条的规定;规定如下:相对人对下列行政处罚有异议的,行政关可以不举行听证:对限制人身自由有异议的,依照《中华人民共和国安管理处罚条例》的规定执行,行政机关不举行听证;对于证据确凿的违法事实,行政机关适用简易程所做出的警告和一定数额以下的罚款有异议的,不举行听证。一定数额以下的罚款是指:对公民处在50元人民币以下的和对法人或其他组织处在1000元人民币以下的罚款。这进一步将适用行政听证的行政处罚范围收窄。
从以上条文字面上看,第42条规定的适用听证的行政处罚是吊销证照等三种处罚,这三种处罚都属于比较重大的行政处罚;那该条文的立法本意应是对公民合法权益影响比较重大的行政处罚决定必须举行听证,以保障公民的权利;我们作出如此的推断可以说是相当合理的。那么,一个奇怪的现象出现了,《行政处罚法》第42条将吊销证照等对公民权益影响比较重大列入了听证的范围,但第32、33条却将与公民权益最为密切、影响最为重大的行政处罚——人身罚排除在外;虽然条文中写的是“可以”并不是“应当”,但就如笔者上文写到的“等内说”,我们又怎能期待行政机关作出对自身不利的法律解释呢?就法律处罚与制裁对公民的影响程度而言,人身罚的影响程度是最为重大的;行政听证程序本身就是为了保障已经相对弱势的行政相对人的合法权益而建立的一道防线;然而这防线的基础—法条本身却把防线最重要的部分—保障人身权利硬生生拆掉;这真是有点啼笑皆非。退一步说,即使《治安管理处罚条例》中规定了“被裁决拘留处罚的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。”这个条文里面规定的一个最重要前提是担保,无论是担保人或是保证金;即当事人的申诉及诉讼这种救济行为是有条件的。并不是法律赋予其本身应具有的权利。这样的有条件的权利,行使起来的真正效力有多大本身已很值得商榷,更遑论其障碍有多大了。综上,我们不难看出,这种排除性的条款及过窄的适用范围是行政处罚法中听证程序的规定中一个很明显的缺陷。
(二)听证笔录案卷排他性原则没有确立
听证笔录案卷排他性原则是指,听证记录应当具有约束力,行政决定必须根据听证记录做出的案卷做出,否则行政决定无效。
但是,行政处罚法关于这方面并无规定。我国《行政处罚法》仅在第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”这使得听证笔录对行政机关缺乏强制约束力。没有将听证笔录在决定中作为唯一依据加以明确规定,使听证笔录的法律效力部分缺失。而行政决定必须建立在听证笔录的基础上作出,这是对程序正义的基本扞卫,也是听证程序真正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而作出的裁决,那么听证程序只不过是一种对公众的欺骗而已。
同时听证笔录效力的部分缺失使得听证会缺乏公信力,从而对维护社会和谐安定有间接的负面影响。由于听证笔录对听证会的法律效果不具备约束力,这意味着相对人在听证会上的发言在法律上无任何实际意义,这将相对人在参与前已对听证会失去信心, 导致相对人往往对行政机关抱以更强烈的不信任感。一旦听证结果不能如其所愿,即使听证会真正做到公正公开,相对人也将先入为主,极容易产生强烈的不满情绪,很容易以其他危险、暴力的甚至是危害社会的行为发泄其不满情绪,对社会安定没有任何益处。
(三)缺乏有效的监督机制和救济途径
正所谓:“有权利必有救济”,公民合法权利的保障有赖于健全的监督和救济体制的建立。而在听证的具体程序、听证的细节等方面,现行法律法规对此规定得相当模糊,对听证程序监督和救济的规定更是几乎没有。听证程序对行政决定难以起到强大的监督作用,相对人在这方面无据可依、无法可依,又如何提起公民运用听证维护权益的主动性呢。在这样的情况下,有效的监督机制和救济机制显得尤为重要,但遗憾的是目前在我国有效的行政听证的监督机制和救济机制并没有建立起来。
二、我国行政处罚法中的听证程序的完善
(一)适当扩大并且明确行政处罚听证程序的适用范围
首先,通过出台相关司法解释或修改现有行政处罚法,合理扩大适用听证程序的行政处罚决定的范围,同时明确规定适用听证的行政处罚类型,使得公民在申请听证时有法可依。笔者认为拓宽范围的方式可用排除性条文表述,即作一个最低处罚标准,低于该标准的处罚即认定为对公民影响较小的处罚决定,不适用听证程序。这可以最大限度的保障公民合法权益下同时保证行政资源的有效利用。
这里提到了排除性条款,那么关键问题出现了,假如以确定适用范围下限为解决办法的话,关于行政处罚法中的关于人身罚的排除性条款的问题该如何解决呢?答案是显而易见的。行政立法将最为严厉的行政拘留排除在行政听证范围之外,不管是基于任何的理由,无论是在理论上还是在逻辑上,都是无法成立的。行政处罚法的立法原意应是保障公民的权益。而该条文根本就与立法原意相去甚远,这样的条款将公民最重要的权益排除在外,即便其他处罚决定都适用听证程序;限制人身自由的处罚决定却与听证无缘,听证程序对公民的保障又能有多少呢。将行政听证制度的适用范围扩大到限制人身自由的行政处罚,是促进行政机关依法行政、行政公开公正、保障公民合法权益也是我国行政机关构建新型服务性政府的必然要求,是我国行政法的价值内涵的重要体现,也将是我国行政程序法的必然发展趋势。
(二)确立听证笔录案卷排他性原则
听证应坚持“案卷排他原则”,这是毋庸置疑的。因为,听证的目的是对行政决策进行判断与决定,通过听证保证行政行为的公开性与公平性;而听证笔录是记录整听证过程的重要文书,其可以说代表了整个听证过程。假如如此重要的文书却仅仅是行政决策的依据之一,不具备终局法律效力的话,那么听证程序决定行政决策的效果也肯定将大打折扣。
《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录在该条文中所显现的效力可谓是苍白无力。虽然后来的《行政许可法》明确规定“行政机关应当根据听证笔录,做出行政许可决定”,但这对行政处罚法中的听证程序仍然不具实际意义。因此,笔者认为,将《行政许可法》中的听证笔录排他性原则也引入至《行政处罚法》中,对保障行政处罚法中听证程序的公正性、减低公众对现今听证程序的怀疑及不满情绪有很大帮助。
那么,在实际运行和操作中,我们又应该使得这项重要的原则得以实施呢。
首先,必须以于听证笔录上所记载的的观点、意见和证据为最优先。请各位注意的是,是以“所记载的.....”为最优先,这是对笔录效力的绝对肯定,这才能使得听证笔录作为行政决策的唯一依据。其次,必须将听证笔录的内容、格式、保管要求、核实程序用立法的形式进行明确严格的规定。后者是前者的前提只有对听证笔录的各方面都进行了严格的规定,那么该笔录才有足够的公信力作为行政决策的唯一依据,这是程序正义的要求,同时也是限制行政机关权力的重要措施;退一步讲,即使听证结果不如当事人预期,由于有了严格规范的听证笔录作为依据,也能降低当事人的不满情绪。
(三)建立有效的监督机制和救助途径
在上文中笔者已经详细论述了现今行政处罚法中听证程序的各种缺陷,因此,为了完善行政听证制度,使之真正发挥作用,非常必要的建立与之相适应的监督、救济机制。其中最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机制。因为这一机制对于行政主体而言是一种监督,于相对人则是一种权利救济。即使我们的听证制度设计得再完美,如果没有相对应的法律责任机制,也无法得到真正有效的实行。我国行政听证苍白无力的原因在于,行政主体在听证程序的具体规定上有巨大的自由裁量权。缺乏有效的法律责任追究机制,行政听证也不过就是一纸空文。
另外,我们要建立全面有效的监督机制,如以社会组织、社会舆论监督听证行为,以立法机关、司法机关监督听证行为等。除了完善有关立法,并通过司法机关进行有效监督外,舆论监督是一项非常有力的武器,随着社会民主进程的发展,舆论监督在其中扮演者日益重要的角色。保障舆论自由,通过舆论形成强大的社会监督,通过人民来监督,再加上法律上的保障,这样才能形成一个完善的行政听证监督机制。