试论专家参与档案立法的途径及其保障机制

摘 要：随着社会的发展，专家参与立法已在我国实践工作中得到普遍的开展，档案立法工作一直重视专家作用的发挥，但其参与的广度和深度有待进一步的提升。本文介绍了专家参与档案立法的内涵，同时，对参与方式及其保障机制进行了探讨，在我国档案法规体系的完善工作中，专家的参与可推动科学、合理的档案良法的建立。

关键词：档案立法；专家；良法

1 研究背景

近年来，随着我国民主政治的发展，如何在立法工作中倾听民意，吸纳民智，制定合民意的良法已成为社会关注的焦点。2000年，新出台的《立法法》中，明确提出法律草案要征求专家意见。同时，规定行政法规在起草过程中，应当广泛听取公民建议，专家作为社会公民的一部分，也理应属于征求意见的对象。在此社会背景下，我国各领域立法活动中，专家以不同的形式积极参与立法工作，并从无到有、由点及面、由探索到推广、由实践到制度一步步发展起来，有力地推动了我国立法工作的开展。档案领域在档案法规的制定和完善工作中，一直重视专家作用的发挥，国家档案局政策法规研究司李伯富认为“在档案立法中应当进一步重视吸收专家、学者参与立法”， [1]包括《档案法》在内的一系列档案法规的废、立、改等工作中，都向包括专家在内的社会各界广泛征求意见，对档案法规体系的完善起到了积极的作用。但同时，我们也注意到，专家在档案法规完善工作中的作用还有较大的提升空间，如何在新一轮的档案法规体系完善工作中，充分发挥专家的专业知识优势，提高档案法规的质量应当引起各方足够的重视。

2 专家参与档案立法的内涵

“专家”意指“对某一学问有专门研究的人；擅长某项技术的人”，[2]据此，在档案立法过程中的参与专家，应当包括各级政府法制部门立法者、高校档案教学和科研人员，具有实践经验的专业律师、基层档案部门实际工作者等。但档案立法工作中，各相关职能部门的立法专家因身份的特殊，不同于我国现有体制外的其他专家，因此，本文未将立法者群体中的专家纳入研究范围。“立法”是指“从中央到地方一切国家机关制定和变动各种不同规范性文件的活动”。[3]综上，专家参与档案立法指在档案法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等档案立法工作中，在立项、起草、审查、决定与公布等各项环节，专家以调研论证、座谈会、法律听证会及其他各种形式全程参与档案法规的废、立、改过程，以提高档案立法的专业化、民主化水平的一项工作。

3 专家参与档案立法的意义

3.1 促进立法民主、平衡各方利益。在我国现有的立法体制下，档案法规的立法工作或是由各级政府授权档案部门负责实施，或是由各级人大授权政府再转由档案部门立法这一模式开展。这种状况，可能导致档案行政部门权力的无限扩大，出现档案部门“立法谋私”的弊端。在我国现有档案“局馆合一”的管理体制下，档案部门更陷入了既是立法者又是执法者，同时，也是被执法对象这一逻辑怪圈。专家参与档案立法可保持自身的独立性，在超脱于各方利益之外的前提下，本着学术良知和对社会负责的精神，公正地规制档案立法涉及的相关主体间的权利和义务。同时，专家也是社会公众中具有代表性群体，他们参与档案立法体现了民主政治的要求，使得民众的诉求在档案法规体系中得以体现，权益得到彰显。

3.2 完善知识结构、提升立法效能。档案立法涉及多领域、多学科，要求立法者不仅对包括档案专业在内的相关领域的专业知识有极深的理解与把握，还应精通具体的立法知识和各项立法技术，仅依靠档案部门现有的法规政策人才并不完全具备有效履行立法职责的能力。具有丰富档案专业知识及立法技术的专家学者的参与则改变了这一被动局面。专家的参与，可弥补档案部门立法组织者知识结构的不足，他们可更加娴熟地开展各项具体的档案立法工作，提高档案立法工作的成效，这使得档案部门不得不依靠社会各方面专家力量共同开展档案立法工作。

4 专家参与档案立法的途径

4.1 召开座谈会、论证会、听证会。座谈会、论证会、听证会是我国包括《立法法》在内的相关法规中明确规定的听取社会意见的形式，也是目前档案立法工作中专家参与的最主要的一种方式。依据具体法规条文，档案立法工作中，对列入全国人大常务委员会会议议程的档案法律案、档案行政法规、部门规章在起草过程中，相关立法部门都开由专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。而对档案行政法规及规章送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构则需召开专家座谈会、论证会听取各方意见，各地方档案立法则参照上述原则执行。上述三种形式各有特点，如座谈会对参加人员没有资格的限制，较为灵活；论证会则主要针对档案立法工作中专业性、技术性较强的专项问题面向专家征求意见，以供立法部门参考借鉴之用；听证会较前两者最大的区别是其公开性，听证陈述人不是由档案立法部门邀请的，而是在报名的包括专家在内的社会公众中产生，同时，允许公民旁听，对档案法规中公众反映的重要意见，如档案部门没有采纳应当进行说明解释，因此，听证会这一征求意见的形式更能体现立法的民主性。目前，在实际档案立法工作中，主要是采取由档案部门邀请小范围内专家参与的座谈会、论证会形式，听证会则开展不多，在今后工作中，应重视档案立法听证会这一专家参与形式的开展。

4.2 委托专家开展档案立法调研。近年来，在我国各级立法部门和诸多领域出现了委托学术研究机构、专业咨询公司、律师协会、高校教师等相关专家开展立法调研的尝试。如2007年，重庆市人大常委会和市律师协会签订协议，委托律师协会承担《2008年～2012年重庆市人大常委会立法项目需求》和《重庆市中介组织管理条例》的立法调研。[4]目前，我国各级档案立法调研工作主要是由档案行政部门、法制部门及档案法规涉及的其他相关部门主持开展的，委托专家开展档案立法调研，可以将档案立法部门掌握档案领域宏观问题、专家专业知识丰富的双方优势进行互补，有助于在保证档案部门掌控档案立法大方向的前提下，实现档案立法的专业性、公正性和可操作性的有机统一。档案部门在立法过程中，可借鉴相关部门委托专家开展立法调研的经验，将档案立法中的一些具体工作委托给相关专家开展调研，确保即将出台的档案法规文件从实际出发，注重合理性，提高档案立法工作的科学化和民主化水平。

4.3 专家起草档案法规建议稿。随着我国立法实践工作的开展，专家起草法律案或法规案的建议稿开始进入人们的视野，并成为专家参与立法的一种相对成熟的模式。这一方式，目前，主要存有两种类型，其一，是由相关立法机关委托专家起草建议稿。如，与档案领域密切相关的《中华人民共和国政府信息公开条例》，即先起草专家建议稿，后经修改完善而定型；再如，《中华人民共和国个人信息保护法》也是由国务院信息办委托中国社科院法学所起草专家建议稿。另一种方式，是相关专家学者在某些法规相对滞后，在政府立法部门启动修订或完善的立法程序前，自发起草的法规案的建议稿，从而形成受政府委托专家建议稿和专家自发建议稿并存的局面。在档案领域，专家学者对档案法规立法的建议，更多地体现在相关期刊杂志上对档案法规存在的问题及改进措施的理论研究。虽然，实践工作中，也有高校及相关档案研究机构以研究课题的方式起草档案法规建议稿的情况，如，2010年，南京师范大学承担的《江苏省实施细则》的起草项目，[5]但总体而言，这种对具体档案法规专家建议稿的立法模式较为少见，需要档案立法部门重视并采取具体的措施鼓励促进。

4.4 立法顾问或咨询团队。在我国，立法顾问制度源起于法制建设任务的繁重，1984年，北京市第八届人大常委会决定聘任数十位专家为其立法顾问，从而开了我国立法顾问制度的先河。伴随着我国立法工作的开展，各地区的人大常委会、各级政府及下属的行政部门也纷纷成立了包括专家咨询委员会、立法专家库、专家工作组等不同形式的专家顾问和咨询团队，以协助本部门立法工作的开展。在档案立法工作实践中，随着各地人大、政府立法工作中聘请立法顾问的实际情况，立法顾问其实早已介入相关档案法规的立法工作中。在各地人大、政府对档案法规的立法过程中，作为立法顾问专家的身影已经为人们所熟悉。但在档案行政部门立法工作中，立法顾问或咨询团队还是一个陌生的概念，随着我国经济社会发展的加快，需要包括档案立法在内的社会各项法规的跟进和保障，档案行政部门下属的法制政策机构所承担的立法任务也将加重，档案立法知识的日新月异将使得仅靠档案法制机构本身难以应对繁重的立法需求，档案立法顾问或咨询专家团队必将得到快速的发展。

4.5 立法助理和档案立法研究机构。上述四种专家参与档案立法的形式，在我国都已得到不同程度的开展，并取得了一定的成效。随着社会的发展，立法助理和专门的档案立法研究机构两种专家参与档案立法形式也将走进人们的视线。西方国家为提升议员立法能力和水平，会按法律规定给议员配备一定数量的立法助理，在我国，深圳和重庆等地人大常委会也开始尝试这一形式，为委员聘用兼职法律助理提供法律咨询服务。为促进我国档案立法工作的持续开展，档案立法助理这一模式应当得到档案部门的重视。此外，随着我国相关领域专门立法研究机构的成熟运行，档案立法研究机构也将在未来档案立法实践工作中应运而生，其性质属于档案立法研究的群众性学术团体，成员将由来自档案立法相关的各行业、各部门的理论和实践专家组成，档案立法研究机构所承担的档案立法职能更具专业性、连贯性和长期性，他们会在未来档案立法工作中发挥重要的作用。

5 专家参与档案立法的保障机制

5.1 完善专家参与档案立法的制度建设。虽然，我国《立法法》中提出，在立法工作中要征求专家意见，但并未在相关程序法中就专家参与立法进行详细规定。档案立法工作多年来一直有重视专家发挥作用的优良传统，但其方式更多地局限于对相关档案法规的征求意见，其参与的广度和深度有待进一步的提升。为确保专家参与档案立法这一科学的立法模式的开展，应出台具体的制度，对专家参与档案立法进行明确的规定，同时，对档案立法专家的产生范围、选拔程序、参与方式、专家权利、专家意见吸纳机制、责任制度等相关问题进行细化，确保在档案立法工作中，专家从立法准备阶段、正式立法阶段到立法完善阶段的全过程参与，促使专家参与档案立法在制度的平台上得以实现。

5.2 提升专家参与档案立法的能力。参与档案立法的专家应增强责任感和使命感，不断提升立法参与的能力，更加自觉主动地推进档案立法工作，在加强自身专业理论素养的同时，要改变“书斋式”的工作方式，深入社会开展调查研究，认真听取各方的意见、要求和呼声，积极反映社会公众的利益诉求，将立法理想与社会实践相结合，不断提高档案立法的质量。同时，专家应当刚正不阿，保持中立和理性，避免利益冲突和角色的错位，坚守公平、公正的价值目标和根本理念，以立法良心并依据法律内在的规律参与档案立法，避免沦为档案立法程序合法和立法民主形式的工具，协助建立起真正能够引领社会发展的档案良法。

参考文献：

[1]李伯富.论我国档案法规体系的完善[J].档案学研究.2005（6）.

[2]现代汉语词典.北京：商务印书馆.1983年1月第2版，1517.

[3]立法.baike.省略.

[4]重庆市人大常委会委托市律协承担立法课题研究.中国人大网.www.npc.省略.

[5]江苏省档案局.www.dajs.gov.cj.2012.4.16.

（作者单位：吴加琪，南京信息工程大学档案馆；周林兴，南昌大学人文学院历史系营 来稿日期：2012-04-17）