规范性文件备案审查工作调研报告

必须认真贯彻监督法 积极开展规范性文件备案审查工作

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于20__年1月1日起施行至今，不少市、县（区）人大常委会对于规范性文件备案审查这一项工作仍处于空白状态。虽然20__年11月自治区人大常委会制定的《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》规定了我区各级人民代表大会及其常务委员会、人民政府及所属部门制定的规范性文件必须备案，但由于部分市、县（区）人大常委会工作机构人员偏少，政府在这一项工作上也不强调，致使规范性文件的备案审查工作没有得到落实。

一、存在的问题

（一）认识不足，等待观望。规范性文件备案审查是一种新的监督形式，具有很强的政策性、法律性和程序性。作为备案审查机关，地方人大常委会对政府规章、决定、命令等规范性文件进行审查，是依法行使监督权的具体体现，人大常委会和人民政府应当密切配合，共同做好这项工作。据了解，目前部分市、县两级无论是规范性文件备案审查机关，还是规范性文件制定机关，都存在认识不足的问题。因此，对这项工作都没有引起重视，有等待观望的思想。

（二）意识不强，工作滞后。备案审查是规范性文件管理的一种重要手段，有利于及时发现和纠正违法、不当的规范性文件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政，维护法制统一。但部分市、县（区）制定规范性文件的机关，没有从依法行政的高度来认识规范性文件制定和报备工作的重要性，基本上还是沿袭过去那种工作方式和方法，没有报备的概念和意识，由于规范性文件制定机关没有主动报备，规范性文件审查机关又没有主动要求报备，使规范性文件失去了监督。这与部分市、县（区）规范性文件制定机关报备意识淡薄有关，同时也与部分市、县（区）规范性文件审查机关宣传力度不够有关。

（三）人员不够，难于开展。审查规范性文件，必须要有相对专业、经验丰富、熟练掌握法律法规知识的人才。据了解，目前部分市、县（区）人大常委会都没有设置专门的机构，也缺乏有这方面专长的人才，因此，难于把这项工作开展起来。

（四）经验不多，难于借鉴。监督法对规范性文件的备案审查程序，没有作具体规定，目前各地都处于摸索、探讨阶段，因此，如何建立相应的备案接收、登记审查以及向社会公开等制度，如何建立完整的备案数据库，如何对不适应客观发展要求或与新出台的法律、法规相抵触的规范性文件及时进行相应的修改或废止，如何执行规范性文件自动失效制度等，均未形成比较科学、规范、系统、完备的管理流程，也没有形成有效的运行机制，没有范例可鉴，没有经验可取，没有典型可学，是造成部分市、县（区）规范性文件备案审查工作处于空白状态的原因之一。

二、对策与思路

监督法规定的规范性文件备案审查机关是各级人大常委会，自治区人大常委会颁布备案审查条例的备案审查机关和主体是广西各级人大常委会。因此，市、县人大常委会严格按照监督法法规定行使职权，是做好这项工作的前提和关键。

(一)认真贯彻监督法，稳妥启动工作。对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的一项重要监督职权，是人大常委会开展法律监督的基本形式，要进一步提高对这项工作的重要性和必要性的认识，认真贯彻监督法，积极稳妥启动规范性文件备案审查工作。监督法关于对规范性文件的备案审查制度，正是依据宪法和有关法律的规定，使这项监督工作形成法律化、制度化、程序化，是市、县开展备案审查工作的法律依据。自治区人大常委会根据监督法的授权和要求，制定了全区性的规范性文件备案审查条例，有利于市、县两级人大常委会健全备案审查监督机制，促进备案审查工作更好地开展。为此，市、县人大常委会要认真学习领会监督法的精神实质，掌握自治区人大常委会关于规范性文件备案审查条例的操作程序和要求，积极稳妥地启动审查工作。要严格按照监督法第三十条的规定，坚持标准，突出重点，围绕规范性文件的合法性、适当性和协调性稳妥地开展备案审查工作。审查合法性，就是审查其是否与宪法、法律、法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议、决定相抵触。规范性文件同法律、法规规定相抵触的主要表现有作出旨在抵消有关法律性文件精神的规定；与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议中的明确规定不抵触，但与其立法目的和立法精神相反；涉及公民基本权利义务等不允许地方规定的；明显搞地方保护主义，分割社会主义统一市场等四种情形。在重点审查合法性的同时，要认真审查适当性、协调性。审查适当性，就是审查规范性文件规定的管理措施目的的合法性、管理措施的不可替代性、管理措施与管理效果的价值相称性。审查协调性，即不同机关的规范性文件对同一事项的规定必须协调一致，不能相互矛盾。

（二）设立办事机构，配强工作人员。审查规范性文件是一项复杂的工作，政策性、法律性、专业性都很强，市、县人大常委会没有一批高素质的专业人员，没有一个强有力的办事机构，很难发挥审查监督作用。一要设立办事机构。办事机构是做好规范性文件备案审查的重要力量，承担着组织、调研、取证、提出初审意见等具体任务。为此，有条件的市、县人大常委会，要设立专门的办事机构，配备人员，负责备案审查的具体工作，努力建设一支与监督法相适应的备案审查监督队伍。没有条件的市、县可考虑在人大常委会办公室内设兼职的备案管理员，负责规范性文件以及提出审查要求、审查建议的接收、登记、分送、存档等日常事务工作。在办公室设立备案管理员，有利对外接收文件，向上级人大常委会报备本机关规范性文件和相关资料的归档工作。据调查，目前由于各市、县人大常委会机关人员都比较少，因此，各市人大各专门委员会和各县（区）人大常委会各工委应在常委会的领导下，按照职责分工，具体承担分送相关规范性文件的审查工作。同时，市、县人大常委会要配强机关工作人员，在各专门委员会、各工委配备一定数量的专业人才，为做好规范性文件备案审查工作提供组织保障。二要改善常委会组成人员结构。要加强规范性文件备案审查主体建设，适当增加常委会组成人员的专职比例，增加一些具有一定专业知识、熟悉法律的专业人才，以保证审查的质量。

（三）依法规范程序，扎实推进工作。规范性文件的审查工作涉及面广，是一项政治性、政策性、法律性和群众性都很强的工作，所以市、县既要按法律规定积极实施，又要认真对待，稳妥处理，扎实推进。要建立健全机制，依法规范程序。规范程序、建立完善监督机制，是加强规范性文件备案审查工作的关键和基础。市、县人大常委会应根据上级有关规定，结合本地实际，积极探索，制订规范性文件备案审查制度，明确规定规范性文件备案审查的范围和内容；明确规定规范性文件备案审查的程序；建立健全规范性文件备案审查的纠错机制，做到有章可循。同时，要正确处理好人大常委会与人民政府的关系，建立行之有效的工作机制。每年年初，政府要把制定出台规范性文件的 计划，及时提交人大常委会，便于及早安排审查。在审查时，人大常委会要加强与政府沟通，了解情况，反馈意见，尽量达成共识，为审查规范性文件奠定基础。在审查过程中，可以同有关规范性文件的制定机关进行沟通和协商，提出意见，如制定机关接受意见，对有关规范性文件予以修改或废止，则审查可告停止。审查中对有些属于有争议、一时拿不准的问题，要与上级人大常委会工作机构及时沟通，把问题搞准。

（四）坚持依法办事，集体行使职权。市、县人大常委会坚持依法办事、集体行使职权，是做好规范性文件备案审查工作必须遵循的原则。一要坚持严格依法办事原则。无论是下级人大及其常委会做出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是具有约束力的文件。一旦撤销，就会失去效力，产生严重的法律后果。因此，必须严肃、慎重地对待审查、撤销规范性文件工作，不能草率从事。经审查，符合监督法第三十条规定的四种情形之一的，必须依法予以撤销；对于合法、适当的规范性文件，应当予以维护。有些属于有争议、一时拿不准的问题，应及时与上级人大常委会沟通，把问题搞准，再作决定。二要坚持集体行使职权原则。市、县人大及其常委会的基本工作规则是实行民主集中制，集体行使职权。对规范性文件审查后，需要作出相应决议、决定时，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，最后通过表决，按多数组成人员的意见，做出决定。

（五）加强业务培训，提高工作能力。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性、技术性都很强的工作，市、县人大常委会没有一个专门的审查机构、没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关规范性文件审查的任务将越来越重，备案审查报什么、怎么报，审什么、怎么审，具体问题如何处理，启动审查、撤销程序怎么操作，这些环节和程序，是市、县人大及其常委会每一位从事备案审查工作的同志必须熟练掌握的基本功。要严格依法办事，按程序办事。着重在弄明白、真掌握上下功夫。只有努力培养和提高备案审查工作人员的政治素质、法律素质、业务素质，培养和提高备案审查具体工作人员的学习能力、沟通协调能力和处理具体问题的能力，才能真正适应规范性文件备案审查工作，才能扎实做好规范性文件备案审查工作。为此，市、县人大常委会要深入贯彻监督法和自治区人大常委会关于规范性文件备案审查条例，组织举办培训班，邀请专家、学者授课，听辅导报告，或派人到自治区参加监督法培训班学习。通过有计划地开展学习培训与自学相结合办法，全面提高常委会组成人员及审查工作人员的审查能力，使其在履行规范性文件备案审查职责时能提出切实可行、有创造性的审查意见。