农村信用社统一法人制改革的局限及完善建议

摘要:农村信用社统一法人制改革取得了一定的成效,但统一法人制在股权结构､法人治理结构及行政管理体制等方面也存在着一定的局限｡为此,需要限定农村信用社的服务对象和范围,扩大大股东比例以及完善省联社的职能｡

关键词:农村信用社;统一法人制;搭便车;社员

中图分类号:F832.34

文献标识码:A

文章编号:1003-9031(2006)08-0061-03

取消各乡信用社法人资格,以县为单位组建统一法人的农村信用社,是正在进行中的农村信用社改革的一项重大举措｡农村信用社统一法人制自1999年在江苏试点以来,受到普遍好评,并正在全国普遍推广｡陈小玲､池治新等总结了统一法人制的好处,认为它基本上解决了二级法人制的弊端｡[1][2]然而,也有人看到了统一法人制存在的问题｡凌涛认为,已有的县联社一级法人试点经验表明,除非政府拿钱,否则即使扩大了法人组织,县联社的风险也不会得到降低或有效控制｡[3]显然,统一法人制改革虽然取得了一些成效,但它同时也带来了一些新的问题｡本文将剖析农村信用社统一法人制改革过程中的问题及其制度成因,并提出相应的改革建议｡

一､农村信用社统一法人制改革带来的问题

1.平均主义和侵权问题｡在统一法人制“统一”的过程中,平均主义重新抬头｡从社员的角度看,统一法人制以前不同信用社每股股金的含金量如净资产或收益不同,但统一以后则被强行拉平;从信用社职工的角度来看,统一法人制以前不同信用社的经营状况不同,收入差距较大,但在统一法人制完成以后,基层信用社失去了经营自,分配上的差异也大大减小,职工的积极性相应下降,新的平均主义和大锅饭应运而生｡虽然也提出要遵循自愿的原则,但统一法人制改革利用了基层信用社民主管理制度的缺陷,很容易就使信用社和社员自愿改革｡尽管有的联社在职工待遇上对不同信用社实行区别对待,但却没有对信用社的真正产权人――社员进行区别对待｡在这里,明晰产权以侵权为前提,深化改革以平均主义为代价,尽管最终结果可能会被广泛接受,但其负面影响其实是广泛而深远的｡

2.集中统一管理方面的问题｡取消基层社法人地位而实行统一法人制,基层社与县联社因此成为一个统一的整体,这在一定程度上有利于加强联社对基层社实行统一法人制后信用社一般保留原有称号的集中统一管理｡有些地方实施财务集中统一管理,有利增收节支;实施人力资源的集中统一配置,有利于人才的培养和选拔;实施集中统一的内控制度,有利于规范各基层社的经营行为｡然而,同样在集中统一管理方面,有些地方则在统一法人制后出现了新的问题,主要表现在:第一,权利过分集中,容易产生和腐败现象;第二,规模庞大,在管理上容易造成一管就死､一放就乱的局面;第三,基层社没有经营自,积极性难以调动｡中国人民银行临沂市中心支行课题组的研究表明,权力过于集中是农村信用社经营状况恶化的根源之一｡[4]在实行统一法人制以后,农村信用社的经营管理权更加集中于县联社,如果没有合理的内部治理结构,如果不能正确处理集权与分权的关系,集中统一管理可能带来各种弊端｡

3.资金统一调剂方面的问题｡实施统一法人制后,有些联社在全县范围内统一灵活地调剂资金,合理地掌握资金头寸,把资金富余社的资金投放到资金需求量大的地方及符合农业产业化发展的项目上,可以在一定程度上提高资金的使用效益｡然而,在有些地方则出现了相反的结果｡不少联社的所谓资金调剂无非是将资金集中投放到他们认为效益较好的乡镇企业｡一旦企业经营效益不佳,信用社必然随之陷入困境｡而且贷款投放过于集中本身就是一种风险,容易造成少数乡镇企业与信用社之间一损俱损､一荣俱荣的局面｡实行统一法人制后的联社更容易受县政府的干预,不可避免地会违背贷款原则,将贷款投向地方政府需要的建设项目,资金的使用效益很难保证｡此外,资金统一调剂的另一种影响是,那些被认为效益不佳的贷款地区(主要是相对贫困的地区)和贷款对象(主要是农户),将更加难以获得贷款,由此造成融资上更大的不公平,扩大地区差距和贫富差别｡可见,统一法人制下进行的资金统一调剂可能反而不利于提高资金的使用效益,而且不管是否提高了资金的使用效益,都容易造成公平的缺失｡

4.风险防范与化解方面的问题｡一些地方在实行统一法人制前,基层信用社作为独立核算单位,资金规模小,资产质量差,经营风险大｡实行统一法人制后,个别风险社的风险得以化解,联社整体资金实力增强,提高了风险防范能力｡然而,在另一些地方,风险问题并没有明显改善,甚至还有恶化的趋势｡其原因在于,统一法人制下的风险化解实际上主要表现为一种风险掩盖｡一些基层高风险社融社以后,其个别风险被联社的整体经营成果所掩盖｡然而,如果联社整体经营状况不佳的话,高风险社的风险不仅不能被掩盖,反而会被扩散,转化成为县联社的整体风险｡可见,统一法人制对有些地方的农村信用社来说,有利于其风险防范与化解,但在有些地方,统一法人制只是导致风险的暂时掩盖,可能还会引起风险的扩散｡

5.普通农户受到冷落的问题｡统一法人制下,由于组织规模过大,社员加入门槛提高,普通农户难以或不愿成为社员｡即使成为社员,普遍存在的搭便车行为使他们实际不会积极参与联社的民主管理,不会而且也难以参与信用社的决策监督,由此也就难以保证他们在享受贷款服务方面的权益不受侵害｡少数普通农户尽管还是信用社的社员或股东,但相对于其它大股金社员､团体社员而言,他们基本上沦为配角,各种产权权利均难以得到保证｡一旦这种联社向合作银行甚至商业银行转化,普通农户基本上将会被逐渐淘汰出局｡这样,本来为农户互助融资需要而设立的信用社就完全异化,变得与农户毫无关系｡在此情况下,如果不出现新的信用合作组织,广大普通农户面临的必将是高利贷的重新泛滥｡

二､农村信用社统一法人制的制度局限

统一法人制不是一种完美的农村信用社组织制度｡上述问题之所以产生,是因为统一法人制也存在着制度局限｡

1.股权结构的局限｡按照现有规定,在统一法人制下的农村信用社股本结构中,单个自然人投资最高不超过股本总额的5%,职工持股总额不超过股本总额的25%,自然人持股总额不得少于总股本的50%,单个法人投资最多不超过股本总额的5%｡正是这样一种股权结构,带来诸多问题,主要表现在以下两个方面:

(1)职工持股过多的问题｡职工持股总额可以达到股本总额的25%,这尽管在一定程度上可以调动职工的积极性,有利于充实信用社的资本金,但是,其负面影响也是明显的:一是职工会普遍倾向于争取尽量多盈利,从而会促使信用社进行更多趋利性的经营活动,忽视为社员服务的宗旨;二是职工股按股分红,在信用社内部职工之间形成另一种形式的平均主义;三是如果信用社长期处于亏损状态,就会出现无人入股,挫伤入股职工积极性的现象｡我国上市公司已普遍取消了内部职工股,这一做法值得参考和借鉴｡

(2)单个自然人或法人持股过少的问题｡尽管单个自然人或法人投资最多可以达到股本总额的5%,但很少有这样的例子｡实际情况是,入股社员的持股比率大多在1%以下,很少有持股比率超过1%的大股东｡这样,农村信用社从总体上看仍然是由众多小股东组成,搭便车问题因此普遍存在｡统一法人制大大扩大了农村信用社的组织规模,社员搭便车的行为因而更加普遍和必然,社员参与决策监督的积极性更加缺失｡因此,缺乏大股东的农村信用社很难有良好的内部治理结构,内部人控制或政府干预成为必然｡

2.法人治理结构的局限｡实行统一法人制的农村信用社一般仍是以合作制的形式存在,实际上就是以县为单位组织农村信用社｡一般来说,信用社的组织规模越大,社员的相对利益就越小,搭便车的行为就越普遍,参与管理的积极性就越差｡尽管存在着三会制度,但在农村信用社缺乏大股东的前提下,真正具有参与积极性的是与自己利益关系很大的基层社领导他们一般是社员代表和联社领导｡这样,如果不考虑政府的干预,则在联社内部法人治理结构中必然出现如图1所示的怪圈:

图1省略了很多内容,但统一法人制下内部治理结构中最现实最基本的关系体现在这里｡联社领导任命基层社领导,而基层社领导反过来选举联社领导｡这样,联社的实际控制权完全掌握在联社领导手中,三会制度流于形式｡这种制度下可以充分体现人治的作用,有利于发挥联社领导的经营管理才能,但我们只能寄希望于联社领导都是好领导,然而,统一法人制制度本身并不能保证必然产生这种结果｡

3.行政管理体制的局限｡从已经实行农村信用社统一法人制的地方来看,县联社往往要在地方政府的扶持与积极参与下才能完成其最初的组建工作,这就为地方政府的初始干预提供了条件｡联社领导的行为很难从内部通过制度来制约,这就为政府进一步干预提供了充足的理由｡在设立了省联社以后,县联社更多的是听命于省联社,在职工招聘､收入分配等方面受到严格控制,很难做到完全自由经营｡问题的复杂性在于,省联社如果不干预,则县联社完全为县联社领导所控制,完善法人治理结构成为空谈;而省联社如果干预,则又可能出现干预过度的问题,产生诸多负面作用｡很明显,这两种结果都是我们不希望看到的,但在统一法人制下却可能成为现实｡

可见,统一法人制存在着难以克服的制度局限,这些局限不可能被暂时的和一定范围内的成功案例所掩盖｡统一法人制下的农村信用社极容易成为民有国营的金融机构,必须进一步改革与完善｡

三､农村信用社改革和完善统一法人制的建议

针对当前农村信用社统一法人制的局限,可以从下以几个方面进行改革和完善:

1.明确农村信用社的定位,合理限定贷款对象和范围｡实行统一法人制以后,农村信用社的合作制性质被逐渐淡化甚至遗忘｡一方面,仍然按照合作制的一些要求设置股权结构,建立行政管理制度,给予政策优惠;另一方面,又鼓励农村信用社以利润最大化为目标,完全按照商业化原则进行经营活动,由此带来许多问题｡因此,改革和完善统一法人制首先要从农村信用社的定位开始｡不管是定位于合作制还是股份合作制,其合作性质不应该被忽视｡为体现合作的实质,应该对农村信用社的贷款对象和范围进行必要的限定:一是要限定贷款对象｡农村信用社应该以社员为主要贷款对象,为此应该强制性规定农村信用社贷款中投向社员的贷款比例｡二是要限定贷款范围｡基层农村信用社的贷款应该主要投向本社区,为此应该强制性规定基层社信贷资金中投向本社区的比例｡只有对贷款对象和范围进行必要的限定,才能避免在融资上出现更大的不公平,导致地区差距和贫富差别的扩大,体现合作的真正意义｡

2.调整股权结构,扩大大股东比例｡农村信用社的规模越大,社员搭便车的现象越严重,民主管理越流于形式｡在统一法人制下,民主管理行不通,完全由小股东组成的农村信用社很难形成良好的内部治理结构｡从现实出发,应该真正按照相关规定,扩大大股东比例,因为只有大股东才会真正关心农村信用社的经营管理,监督和参与农村信用社经营管理｡扩大大股东比例一方面有利于形成农村信用社合理的内部治理结构,另一方面也有利于抵制可能来自于行政的不当干预,促进农村信用社经营机制的真正转换｡如果能够合理限定农村信用社的贷款对象和范围,就不必要过于担心大股东过多可能带给农村信用社的不利影响｡

3.完善省联社的职能,扩大省联社业务范围｡国外农村信用社的联合组织除了具有一定的管理职能外,大都具有经营职能,可以从事面向大众的普通银行业务｡有些国家的农村信用社联合组织正是通过其城市化､国际化的经营策略,壮大了自己的实力｡我国则大大限制了省联社开展业务活动的范围,规定省联社不对公众办理存贷款金融业务｡这样,省联社实际上就只有管理职能,政企合一既有必要,也有可能｡省联社由县联社入股组成,费用由县联社承担,这不只是加重了县联社的经济负担,而且过多的行政干预直接会影响到省联社与县联社之间的关系｡因此,适时准许省联社开展面向公众的金融业务有助于增强其造血功能,有利于其发挥管理､服务､经营等多方面的职能｡省联社如果能够通过发挥其地处中心城市的优势,开展更加广泛的业务,增强盈利并给社员社一定数量的分红,将更加有利于增强整个农村信用社系统的凝聚力,促进农村信用社的整体发展｡

参考文献:

[1] 陈小玲.农村信用社法人体制改革探讨[J]. 中国农村经济,1999,(2).

[2] 池治新.农村信用社实行县一级法人的可行性探讨[J].南方金融,2001,(9).

[3] 凌涛.探索农村金融改革新思路. 金融研究,2001,(7).

[4] 中国人民银行临沂市中心支行课题组.临沂思路:农村信用社的外部监督与体制内改革[J].金融研究,2001,(1).

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