民族地区农村反贫困研究

摘要：农村贫困问题是困扰中国的深刻问题，贫困的根源很多，但源于制度缺失、制度安排的不公平和不科学而引起的贫困问题，是随着反贫困进程推进和社会进步值得关注的一方面。由于民族地区特殊性，更增加了反贫困的艰巨性和制度适用的差异性。在反贫困中，民族地区需要更多的政策倾斜和制度创新来提升贫困群体能力与机会的获得，以及权利的保障。

关键词：民族地区 制度创新 农村反贫困

改革开放以来，我国农村反贫困取得巨大成就，同时面临巨大压力，少数民族地区尤其是农村地区由于地理位置偏远与生活习惯、价值观念等原因，其贫困问题更具特殊性，治理难度更大。造成农民贫困原因很多，物资匮乏、教育缺乏、基础设施落后等都是硬件平台，而“制度”作为一个软件平台也发挥着不容忽视的作用。在基础设施等硬件条件完善前提下，制度是解决贫困问题的重中之重。印度学者阿马蒂亚・森则指出：“贫困不单纯是一种供给不足，而更多是一种权利不足。”①杨颖指出：“收入贫困只是表面的贫困，贫困的本质是公平发展的机会和权利的缺乏导致贫困的能力，这才是中国农村贫困的根源。”②贫困地区之所以贫困，是因为贫困地区在宏观制度上处于不利，地区和局部范围内的制度创新不足。③缺乏政策或制度化机制来调节资源和财富的分配与再分配。

因此，我国农村扶贫需要通过正式制度构建以打破贫困地区制度性贫困的非均衡状态，实现贫困地区人口能力提升与机会保证；同时，也需要通过非正式制度创新，转换少数民族贫困地区思维方式和价值观念，实现正式制度与非正式制度相容，继而促进经济增长以实现反贫困。

一、制度创新与反贫困的关系

制度是一种社会游戏规则，是决定人际互动结构的制约因素。进言之，是受社会或社会的习惯、道德、法律、法规等社会行为制约，从而规范社会人与人之间社会关系的规则。因而如何在既有的生产和生活环境条件下，通过创造一个新的、更为有效的制度来激励人们的行为，并规范制度给穷人一个平等的机会，是反贫困制度创新的关键。④众所周知，制度创新是一种效益更高的制度对原生制度的替代过程，就制度创新而论，排除规范性文件、政策法规等法律规定要遵守的规章制度或行为的正式制度创新以外，还涉及以价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等意识形态领域为主的非正式制度创新。

通过制度创新来理解农村反贫困，核心是通过合理制度安排和制度调节来合理分配财富和调节资源，以促进民族地区农村经济增长。即通过正式的、非正式的权利保障体系建构来保障贫困人口发展机会、提升其发展能力。

（如图）（1）适时变迁的制度安排可以保障贫困人口发展所需机会与能力的获得，促进经济增长，进而加速反贫困进程；而当制度变迁滞后于现实社会所需时，将阻碍贫困人口获得均等机会与能力，阻碍经济增长，由此减缓反贫困进程。（2）不公平、不科学制度安排或制度缺失会间接导致贫困问题；而贫困问题存在现行制度与地方情况的不适应，会激发制度创新与制度变迁；制度创新可通过提供机会与激励机制的安排来促进反贫困。（3）通过制度创新（有效的制度支持与制度调节）达到制度适时变迁来合理分配财富和调动资源，为贫困人口机会与能力的获得提供保证，进而推进反贫困。

二、基于制度创新的反贫困现状与问题

农村贫困有着深厚的制度根源，特别是偏重城市的城乡二元制度更对农村贫困起决定性作用。在市场经济成效显著背景下，以此为基础的相关制度安排更是放大了城乡差距，导致农村人口在教育、医疗、就业和社会福利等方面权利保障不足。正如胡鞍钢所说：“中国需要一个制度革命，从根本上解决城乡之间隔绝、对立、分离的不公平和不公正局面。”这类长期不公平、不公正制度严重地制约农民人身自由、阻碍对农民的人力资本投资、农民劳动力流动和转移，这是农民人均收入水平和公共服务水平低下的一大原因。

面对长期积淀的困境，近年来，国家试图通过一系列正式与非正式制度体系建设和政策实施以缓解城乡二元结构带来农村贫困问题，尤其是少数民族地区农村困境问题。事实上，通过一系列制度创新，农村贫困得到极大改观，农民创收能力与创收机会得到大幅提升。

基本公共服务供给是以公平正义为价值取向的保护公民基本生存权和发展权的外部制度供给形式，它是现代社会公民应享有的一种制度保障。近年来，一方面，国家政策和资金对民族地区和贫困地区倾斜，为反贫困提供了发展机会与资源。另一方面，国家不断完善农村公共服务体系，继而完善医疗、养老、交通等现代服务。一系列行之有效的扶贫制度有力推进反贫困进程。

内在产权制度。原有农村土地产权制度缺陷阻碍了贫困地区农民获得减贫所需的有效金融资源和发展能力，使贫困地区农村土地流转权利缺乏相应产权制度保障，阻碍贫困地区农业规模经营和农村产业结构调整的进程，成为农村贫困“深化”的主要制度因素。2014年出台的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》政策实现了所有权、承包权、经营权三权分置。赋予农民对承包土地的占有、使用、收益、转让、抵押和保证承包经营权权利，允许农民以承包经营权入股农业产业化发展，进一步解放农村劳动力，为促进农村经济发展提供核心政策支持。

不仅正式制度建构有效推进扶贫进程，诸多非正式制度亦发挥明显效用。国务院办公厅在2013年的《关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》，促进了扶贫要素跨区域流动，为反贫困提供提升贫困人口能力与发展机会的平台。通过城市间结成帮扶合作关系，发达地区通过在贫困地区的人才培训、资本、文化、教育、科技、工业、基础设施建设和其他方面的援助，促进贫困地区，特别是农村贫困地区的经济发展。此外，民族贫困地区思想、价值观念的转向也是一大促进性因素。

根据时代实时变迁的制度为实现农村反贫困奠定了基础，解放农村生产劳动力，激发发展潜力，为农村人口带来发展机遇。通过正式的与非正式的制度创新，政府、社会多元参与，反贫困将取得良好成效。

三、基于制度创新的农村反贫困对策

贫困的本质是人的贫困，它不仅是一个经济概念，实质是一种权利和能力的贫困。如Amartya Sen说：“贫困是不是简单地由低收入造成，很大程度上是因为缺乏基本能力造成的。”为进一步实现全面建设小康社会目标，全面解决贫困问题，应当根据实际规避制度不足，推进制度创新。通过深化正式制度创新，制定个性化、有针对性的政策来引导、促进反贫困和地方经济发展；并辅之以非正式制度，促进贫困人民价值观念融合、思想意识提高，激发贫困人口脱贫积极性。纵观我国农村反贫困发展史，也可以说是制度创新史，国家根据贫困具体状况不断调整政策侧重点，适时修正扶贫战略和扶贫方式，创新扶贫制度，由此取得巨大成就。制度扶贫功效已不言而喻，应加大正式制度创新力度，完善配套机制，构建一个效率与公平相协调制度体系，以进一步深入治理少数民族地区农村贫困问题。

（一）建构合理制度体系保障农村居民和城镇居民平等发展的权利

完善城镇化机制，推进城乡要素均等化和公共资源均衡配置，加快城乡统筹发展进程；完善社会保障制度，促使开发式扶贫与保障式扶贫有机配合，对有能力通过自身发展脱贫的人和缺乏能力的人区别引导、区别保障反贫困的权利与机会；把握资金投入方向，着力解决民族贫困地区的自然禀赋障碍。制度安排上加强对交通、医疗等基础设施建设和基本公共服务等的倾斜，通过制度构建达到相关机制协调联动，为贫困民族地区构建好的发展条件和发展能力，从本源上解决权利贫困问题；就正式制度扶贫而论，在重视土地、人才培养、基础设施等制度扶贫同时也要重视财政扶贫资金多头管理。资金管理制度不善引起的漏斗效应将严重制约扶贫效益。

（二）扶贫不仅需要诸多正式制度作支撑，同样需要建构一系列非正式制度

完善非政府组织和个人广泛参与的途径。地方正式制度或政策中少有对非政府组织参与扶贫的激励性或支持性的明确制度规定，就非政府组织的反贫困现状中，贡献率仍不高。改善行业扶贫资金分散、社会扶贫资金弱现状，需充分调动社会各方参与扶贫。首先，健全非政府组织参与扶贫的相关法规制度，赋予非政府组织更大的独立性与自治性，创造有利于非政府组织参与扶贫的社会环境和激励机制。其次，创造良好的政策环境和投资条件，鼓励多种所有制经济组织参与贫困地区的扶贫经济开发。

充分发挥市场机制的扶贫作用。通过完善和利用市场机制为贫困人口提供勤劳致富、自我发展的资源和条件，改变少数民族地区历史形成的以农业为主的生活基础、代际传递固化思维，提升自主对市场机制利用的意识与能力。首先，运用多种保险工具，帮助贫困家庭和个人避免返贫风险。综合利用公共保障体系、社会互助、市场保险产品等工具，探索建立防范返贫的体制机制。⑤其次，尊重市场规律，充分利用市场机制盘活农村资源，开发手工业品、民族地区旅游等资源，保障农民对资产抵押、担保、继承等权利，探索经营权入股发展产业化经营等，鼓励承包经营权流转，提高贫困地区与人民的经营性收入。再次，通过市场机制为贫困人民提供创业环境和信贷支持，利用市场机制盘活贫困家庭和人口手中的资源，营造鼓励农民创业的社会环境。

（三）注重正式制度与非正式制度的相容性

高效扶贫制度不可或缺的条件是与贫困民众传统文化、心理认同相适应。除此之外，还离不开与具体自然条件相适应。民族贫困人口多处于山区或地势偏远的地方，地理位置特殊，生态环境脆弱；且少数民族的风俗习惯、价值观念等有代际传递性。国家统一扶贫制度与扶贫项目不一定在各区能取得相同成效，因而更应当考虑正式制度与非正式制度相协调问题。

通过制度扶贫，需要考虑在中国特色社会主义市场经济背景下实现正式制度与非正式制度相容。否则，风俗习惯、意识观念等非正式制度因素导致“水土不服”会使正式制度丧失效能。因此，地方政府制度创新是否与非正式制度相容，将在很大程度上影响地方政府制度创新能否持续。⑥

此外，制度具有生命力，制 是制度有时效性和生命周期。当区域经济情况、民族贫困人口价值观念和能力不能跟随反贫困进程而改变，制度的变迁不能随具体情况而调整，便会出现低效率制度或制度缺失进而又诱发新型贫困。保持制度创新持续性，维持制度创新生命力或许当今是反贫困重要一环。

注释：

① 阿玛蒂亚・森.贫困与饥荒：论权利与剥夺[M].北京：商务印书馆，2001.

② 杨颖.中国农村反贫困研究：基于非均衡发展条件下的能力贫困[M].北京：光明日报出版社，2011.

③ 辛翔飞.中国农村贫困与反贫困制度创新[J].莱阳农学院学报，2004.

④ 同样在阿玛蒂亚看来.贫困的真正内涵在于贫困人口创造收入能力和机会的贫困，且缺少获取和享有正常生活的能力，而这些都取决于其所有权和使用权的权利关系.换言之，取决于特定社会的制度安排.

⑤ 周林洁.以机制创新提高扶贫开发效率效果.人民日报，2014-4-15.

⑥ 张玉磊.地方政府制度创新何以持续？―――基于制度演化理论的解析[M].四川行政学院学报，2013.

⑦ 同上.

参考文献：

[1] 阿玛蒂亚・森.贫困与饥荒：论权利与剥夺[M].北京：商务印书馆，2001.

[2] 杨颖.中国农村反贫困研究：基于非均衡发展条件下的能力贫困[M].北京：光明日报出版社，2011.

[3] 辛翔飞.中国农村贫困与反贫困制度创新[J].莱阳农学院学报，2004.

[4] 张玉磊.地方政府制度创新何以持续？――基于制度演化理论的解析[J].四川行政学院学报，2013.