审判公信力困境的外部环境及调整

摘 要:审判公信力是法治社会的基石。不良的外部环境是造成我国审判公信力困境的重要原因。构建一个科学合理、符合审判权规律要求的审判运行环境是化解我国审判公信力困境的重要一环,其中,理顺法院审判与人大监督关系、构建民事抗诉权有效运行机制、规范审判机关与新闻传媒的互动机制、规范审判机关与执政党组织的关系是亟需要做的突出工作。

关键词:审判公信力困境;外界环境;关系

中图分类号:D916 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)06-0073-06

毋庸讳言,在中国,审判公信力困境已成为不可回避的现实问题,影响和制约着公正、高效、权威的社会主义审判制度的建立,成为审判发展的致命性危害,有必要对其进行深入研究。造成审判公信力困境的原因是多方面的,它既存在于主观又存在于客观,既有审判主体的责任,也有社会的责任。它是在这种互为交叉、互为影射的状态中而形成的。本文拟通过研究外界环境对审判的影响来寻求我国审判公信力困境存在的原因。

一、审判公信力困境的外部环境

运行着的审判权是一个庞大、复杂的运动体,作为审判权主体的法院与其他作用对象之间的联系共同组成了审判环境系统的核心部分,主要包括审判机关与立法机关、行政机关、检察机关、执政党组织和公众媒体、社会舆论等对象之间的关系。从生成审判公信力的要求来看,这些关系的设计,应当以既保障审判权依法独立运行、又防止审判权滥用为价值目标。良好的审判环境对审判公信力的生成具有独立的保障、促进功能;恶劣的审判环境则不仅不能使法院产生审判公信力的要素正常发挥作用,反而会增强社会公众对法院裁判的排拒效应,降低公众对审判的信服程度。客观地讲,我国的审判环境系统尚不尽如人意,法院与人大、政府、检察院等国家机关以及公众传媒之间的关系安排,使司法权很难真正做到独立地按规律运行,不利于审判公信力的生成。

1.人大监督的软化和异化。中国法院和人大的关系结构包括三个层面:一是人大对审判人员的任免关系。人大有权选举并罢免法院院长,人大常委会有权任免除院长以外的审判员以上法律职务。二是人大对法院工作的监督关系。法律规定,法院由人大产生,对人大负责,向其报告工作,受人大监督。三是以违宪审查权的归属为内容的权力制衡关系。在我国,法院对人大制定的法律不享有违宪审查权,只是规定了全国人大及其常委会有权监督宪法的实施,全国人大常委会有权解释宪法。然而,审判机关如果不拥有违宪审查权,不但不能纠正违宪的立法,捍卫宪法的尊严,而且在行使审判权的过程中无法避免立法机关的干涉。“河南种子案”就是一个例证。[1]如果立法机关可以通过立法的形式来干涉法院的独立审判,甚至可以让原本合法的裁判一夜之间变成不合法,而法院又必须遵循这些法律,以这些法律为定案的依据,那法院依法独立行使审判权就只能是一种美好的愿望。

当然,更为突出的问题是人大监督软化甚至虚化。就人事任免权而言,法院院长、副院长的人选在提请人大选举、任命之前,要经过党委组织部门的考察和党委常委会的讨论、决定,其他审判人员的人选也要先经由法院党组会议讨论决定。于是,人大的选举、任免,更多的时候只是“过一下法律手续”。同时,作为人大行使监督权的主要内容――审议法院工作报告,也因一年一次的人大会议时间短,代表们对法院的工作报告基本上只能是听听、议议而已,提不出什么监督意见和改进的方案来,故而难以形成有效的监督。也许正是因为意识到自己对法院监督权的虚化,立法机关推出了强化其监督权的改革措施――“个案监督”。但是,这种监督方式违背了司法的本质要求。第一,以监督权间接地代行了审判权。当人大和法院对案件处理的意见不一致时,由于人大拥有对法官的处罚权和人事任免权,法院往往不得不依照人大的意见处理案件,从而使人大成为个案处理结果的实际决定者而间接地获得了审判权,并为个别人大领导和代表借监督之名,影响审判公正打开了方便之门。这与干涉法院独立审判并无二致,其对审判公信力的损害是巨大的。第二,违背了审判的职业化特征。审判机关对案件的办理,是一项具有很强的专业性、科学性和程序性的工作,它只有通过审判人员依照法定程序直接审理,凭据法律和办案经验独立判断才能作出符合法律真实的决断。而人大往往不具备此种素质的人员,即使有,也因其未亲历案件的审理而未必能作出准确、合乎法律的判断。第三,“个案监督”损害了审判的终局性权威。在具体案件处理上,由于法院具有审判权,“法官之上无法官”,所以法院应当具有最终权威。允许人大对个案进行监督,等于认为在纠纷的解决方面除了审判权威以外还有人大的权力,这样一来,终局也就不成其为终局了。第四,到人大申诉的往往只是当事人一方,人大听到的往往只是一面之辞,其对个案进行监督的程序显然不如严密的司法程序更能公正地处理案件。这种根据一方观点的人大个案监督,显然违反了“任何人不能当自己的法官”的基本原则,实际上是对一方当事人乃至双方当事人诉讼权利和正当程序的侵害。第五,个别人大代表就是案件当事人(当事人的法定代表人)或案件的律师,角色的混同导致这些代表往往用人民赋予的权力就自己的案件对法院“指手画脚”,即一面行使监督权,一面以公挟私,以提议案、建议、批评意见等形式,为与之有关的案件或人说情,以达到使自己或所受委托方胜诉的目的。这些不正常的情况常使法院陷入尴尬的两难境地。对人大来说,不但没有达到监督的效果,反而干扰了正常的司法审判、影响了审判公正,背离了设立人民代表大会制度的目的。监督是一把双刃剑,没有制度和法律的制约,就可能偏离法律程序。如一位学者到广州市中级人民法院挂职后在谈感受时说到:“个别人大代表到法院去监督、视察,其实常常是对某个具体案件进行干涉……在法官的判决还没有出来之前,上级法院可以发正式的监督函给下级法院,政法委、人大内司委也可以发函到法院来,还有一个个领导在一方当事人反映材料上的批示。这一个个监督函、批示,从院长、副院长、庭长到法官,层次阅处下来,这案子法官还怎么办理?”[2]

2.现行民事抗诉制度致使检察机关角色错位。审判机关与检察机关的关系,主要是在具体的诉讼案件中形成的,比如在刑事诉讼中,检察院代表国家行使公诉权;在民事诉讼和行政诉讼中,检察院代表国家行使抗诉权。这种关系设计存在着重大缺陷,集中体现在民事抗诉制度上。民事抗诉制度是指检察院对已经发生法律效力的民事裁判,发现确有错误,按照审判监督程序提请法院重新审理的制度。众所周知,民事权利具有私人性、自治性的特点,除非民事纠纷牵涉社会公共利益和国家利益,否则国家公权不应强行介入当事人私权。按照“全面干预”模式构建的民事抗诉制度,违反了“私法自治”原理,造成了检察权的过度扩张,侵害了当事人的处分权。“民事诉权均为当事人自己所享有,属于私权自治的范围,是否行使应由当事人自主决定。检察机关强行介入一方当事人的私权,如果是属违背该当事人的意愿,则有公权干涉私权之嫌;如符合该当事人的意愿,对另一方当事人来说则意味着诉的权利机会极大不公平,双方地位难以做到平等”[3]。同时,检察机关因一方当事人申诉而提起抗诉并派员出庭,也会导致当事人诉讼地位和诉讼关系失衡。宪法明确了检察院的法律监督职能,然而从理论上说,“监督”和“参与”这两个角色是不能合而为一的。民事诉讼就像一场足球比赛,当事人是双方球员,法官是场上裁判,而检察院则类似于场外的第二裁判,他的职责就是监督场上裁判执法以保证球赛的正常进行。而现在这个场外裁判不仅对比赛评头论足,还要参与到比赛之中,帮助一方球员对抗另一方球员,其结果只能是比赛的正常秩序遭到破坏。可见,在这种关系结构下,检察院自身角色发生了错位。此外,民事诉讼法并没有规定检察机关提起抗诉的期限和范围,只是明确了两点:一是检察机关认为法院裁判确有错误就可以抗诉;二是检察机关只要提起抗诉,法院就应当进入再审。这对检察院来说意味着无论什么时候发现生效裁判的错误都应该主动提起抗诉,对当事人来说意味着只要他认为生效裁判有错误就可以不断地、无休止地向检察机关申诉并要求为其抗诉,这样一来,纠纷的解决可能永无尽头。司法实践中,检察机关无视案件期限、无视司法成本、无视错误大小,频繁地行使抗诉权,不仅浪费了大量的人力、物力、财力,更严重削弱了法院裁判的终局性、安定性和权威性,进而严重损害了审判的公信力。

从实务运作效果来看,检察机关民事抗诉权行使的绩效并不理想,具体表现在民事抗诉案件的提抗率高而准确率低。最高法院的统计数据表明:1998年至2002年,全国法院共审结各类案件2962万件,检察机关依照审判监督程序提出抗诉的案件为66757件,其中抗诉成立依法予以改判的14956件,仅占全部审结案数的万分之五左右。[4]从程序制度设计的目的价值而言,民事抗诉权制度立法设置的初衷与该制度实施所产生的实效明显存在差距,程序设计配置的目的未完全实现。法学界对检察院以国家赋予的抗诉权介入民、行纠纷,愈来愈持怀疑和批评的态度,认为有损其法律监督地位和公权行使,为追求个案公正而牺牲审判的整体公正和审判权威,确实得不偿失。

3.审判机关与新闻传媒之间盲动无序。传媒舆论在维护审判公正上具有双重功能:一方面它是审判机关或人员抵制、对抗法外势力干涉的坚强后盾;一方面它又能约束审判权力,防止审判权走向异化或专横。近年来,审判活动已经成为公众日益关注的新闻热点,公众对司法公正问题也寄予了更大的期望。然而,我国法律并未对司法机关与新闻媒体之间的关系作出明确规定,二者之间的矛盾与冲突缺乏相应的法律来规范和调整,以致法院与传媒之间处于一种盲动无序的状态。传媒以道德为基准,追求的是自身或受众观念上的道德意义上的公正,其评判司法的标准是道德;而法院以法律为基准,追求的是法律公正,其评判司法的标准是法律。由于传媒作出新闻报道根据的是社会普遍认同的道德观念,而不会像法官那样在严谨地审查证据和正确认识法律事实的基础上作出理性判断,而且,个别媒体为了生存竞争,其报道和评论必须吸引公众的注意力,故不惜标新立异,甚至哗众取宠,因而极有可能对保守、严谨和被动的审判构成侵害性的干扰,给法院带来很大的压力。如四川泸州的“二奶继承案”,为了满足舆论所表达出来的所谓民意的要求,法院竟然置继承法的明文规定于不顾,转而去牵强附会地适用民法通则的基本原则,结果使得原告合法的继承权遭到剥夺。又如在1997年8月河南省郑州市公安干警张金柱交通肇事逃逸案中,由于媒体所起的煽情作用和舆论导向,在百姓一片喊杀声中,法庭审判前就已失去对被告人公正审理的程序保障,本案最终以数罪并罚处以被告人死刑。这在对交通肇事罪的处理中不仅实属罕见,而且明显逾越了刑法罪刑法定和罪刑相适应的原则。[5]最典型的例子是1995年中央及地方媒体报道的四川夹江县法院处理的“造假者状告打假者”案。由于中央级权威媒体已经引导社会舆论对案件作出了“判决”,法院在舆论压力下遂作出驳回原告的判决,引起法律界大哗。基于此,有的媒体甚至公开宣称:“今天中国最有权威的法庭不是在最高人民法院,而是在中央电视台,《焦点访谈》目前是中国最有权威的‘审判庭’”。[6]在这种舆论环境下,公众岂能尊重和信服法院裁判?法院岂能树立起充分的审判公信力?

与此同时,新闻媒体却又没有很好发挥舆论对审判进行必要的监督、防止司法腐败的作用。我国的新闻媒体一般都依附于某一机关,是该机关的一个组成部门。由于媒体的人、财、物均和主管它们的机关有着千丝万缕的联系,因此,这些媒体在作报道时不得不受主管机关的影响。当新闻媒体欲对司法的腐败现象进行监督批评时,媒体的主管机关往往会出面干预。处在这种境遇中的媒体只好对司法腐败现象置若罔闻。媒体对审判的监督作用难以发挥,腐败现象得不到及时的揭露和遏制,必然加剧审判腐败的蔓延,破坏司法的公信形象;而法院往往由于屈从于各方干预势力(包括舆论压力),屡屡作出不公正的裁判,这又反过来加剧了媒体对审判的不满,进而谋求更强烈的干预以实现他们认为的那个公正。如此恶性循环不息,每循环一次,审判公信力就受到一次重创。

4.党的制度运行中出现变形和走样。根据和宪法的规定,党对法院工作的领导主要是方针、政策的领导,党在政治上切实保证法律的实施,保障人民法院依法独立行使审判权,使之不受行政机关、社会团体和个人的干涉。应该说,党与审判机关的关系结构安排是合理的,既尊重了审判权的规律,有利于审判公信力的生成;又能坚持党的领导,在审判工作中体现党的路线方针政策。但是,这种理想局面并没有完全形成,在一些地方,正式的制度安排不同程度地出现变形和走样。比如,有的地方党委直接插手具体案件,常常以批示、指示、听取汇报后作出决定或直接下命令的方式操控具体案件的审理。虽然这种干预会纠正一些冤假错案,也会为一些走投无路的当事人提供特殊形式的审判救济,但也难免带有私情私利和为一些无理取闹之人帮忙。以党的权力取代国家法律来干涉具体案件审判,不仅损害了审判的独立性和审判公信力,也损害了党的威望,在国家正在实施依法治国方略、大力建设法治社会的今天,其危害性就更加突出。审判是一种法律技术性很强的业务,要求从事司法审判的人员高度专业化、职业化,并依托十分严格的法定程序来进行。而党的组织及其领导干部,从专业背景和工作程序来看,不适合对审判活动提出结论性意见。党拥有至高无上的威信和权力,党委一旦对具体案件审理进行直接干预,必然使审判机关成为其事实上的直属机构,势必影响审判权依法独立行使,这无疑将助长那种“党管一切,以党代法”的现象,不利于法治建设的大局。

二、构建利于化解审判公信力困境的外部环境

在法洽社会中,审判机关要提高自身公信力,充分实现法的功能和价值,除了要强化法院自身建设,保证案件审理的公正与高效之外,还必须构建一个科学合理、符合审判权规律要求的审判运行环境。为此,必须围绕既能保障审判权依法独立行使、又能防止审判权的滥用这个价值目标,革除现行审判环境系统中存在的有违审判权性质和干扰审判权规范化运行的因素,调整审判机关与其他主体之间的关系结构。

1.理顺法院审判与人大监督的关系。当前,要理顺法院审判与人大监督的关系。人大对审判权的监督应把握以下原则:一是依法定程序与权限监督的原则,即人大应当依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督。人大监督只能通过启动人民法院内部监督程序来实现,而不是直接办案。人大应充分尊重法院独立行使审判权,除涉及违法违纪问题外,不能随意干涉法官办案的具体工作。二是坚持集体监督的原则,即监督权必须集体行使而不是由人大主任或代表个人行使,人大常委会工作人员不得以个人名义要求法院汇报、复查案件。三是坚持客观总体监督的原则,把监督停留在整体的、抽象的、一般的层面上,而不是监督个案,透过一定时期、一批案件所产生的问题进行调查,提出意见和建议,以利于相关法律的修正和审判权的独立正确行使;四是要坚持事后监督原则,反对事前或事中监督;五是要坚持与案件有利害关系的人大代表或常委会委员自行回避的原则。同时,鉴于人大对个案进行监督,背离了司法的本质要求,对司法权的独立性、终局性、被动性都构成了严重威胁,应取消人大个案监督权,转而强化人大的立法监督,针对干预和违反法院依法独立审判的行为,及时制定、修改和完善法律,对法院依法独立审判发挥有效的监督作用。如通过立法,监督和引导党政部门及其领导遵守法律规定,尊重法院独立行使审判权;通过对程序法的修订,规范民事抗诉制度,消除抗诉活动的随意性;立法限制再审申诉的主体、期限、次数等,避免无限制的申诉、再审,等等。

人大监督应该是强有力的监督,在保障法院依法独立审判的同时,也要有效防止审判腐败和审判专横。因此,应当取消法院向人大报告工作的做法,而赋予和强化人大对法官进行弹劾的权力,以有效防范滥用审判权。建议在人大常委会下设“法官弹劾委员会”,推选人大代表若干人为“弹劾委员”。法官弹劾委员会既可以根据公民的告发提起弹劾案件,也可以根据最高人民法院院长和地方人民法院院长的请求提起弹劾案件。当前首要的就是通过全国人大常委会制定法官弹劾法,条件成熟时在全国一体推行。

2.构建民事抗诉权有效运行机制。民事抗诉监督权的立法设置应当选择“导入公平正义法治理念,依照宪法,结合国情,科学构建,合理完善,富有理性,利于操作”的路径;应通过修改或增设合理限定民事抗诉权行使的条款来确立“有限抗诉原则”。一方面,对涉及国家利益、社会公共利益的民事案件,明确检察院以公益诉讼当事人的身份提讼、参加诉讼和发动再审的权力。这不仅因为检查机关无疑最适合充当代表国家干预特定民事诉讼的角色,更因为有着检察机关参与涉及公益案件诉讼的现实的紧迫性。另一方面,基于检察院提起抗诉与民事诉讼的性质、特点不符,取消检察机关对一般民事案件的抗诉权。总之,要使司法裁判系统中只存在作为国家公诉人(刑事案件)和国家人、参诉人(民事案件)的检察机关,这对于维持诉讼关系的平衡、维护司法的终局性、使审判权赢得人们的尊重和信任是十分有利的。

同时,在审判实务过程中,法检两院对待现行立法设置的民事抗诉权制度要有一种适当的、理性的认识,实事求是地妥善处理好民事抗诉权运行和民事抗诉案件审理中法检两院的关系,共同构建民事抗诉权有效运行机制,促进这一法定程序制度功能作用的有效发挥。在规范民事抗诉权行使的基础上,还应建立健全联系制度,加强法检两院的协调配合。为此,要有针对性地建立健全三项制度。一是建立健全法检两院民事抗诉案件审理联席会制度。针对民事抗诉审判实践中亟待解决的实际问题进行协调、交流和沟通,建立良好的协调配合工作关系。二是建立健全信息通报和反馈制度,除了依法向检察机关送达相关裁判文书外,法院可不定期地将民事抗诉案件审理情况向检察机关反馈,尤其是重点反馈检察机关提出抗诉法院不支持而维持原生效裁判的案件,以便于检察机关及时了解和掌握法院审理民事抗诉案件的总体思路。三是建立健全检察长列席法院审判委员会制度。司法实践中,各家法院对抗诉案件尤其是拟改判的案件都要报审判委员会讨论决定,并将抗诉案件列为检察长列席法院审判委员会讨论的主要案件之一。这既可增强法院审理民事抗诉案件的透明度,又有利于法检两院统一执法思想。

3.构建审判机关与新闻传媒的良性互动机制。通过立法规范传媒对法院审判活动的公开报道,明确界定传媒报道审判活动的权限、范围和原则。一是强调传媒必须充分尊重审判活动,避免以采访、报道而影响、干扰审判,不得对正在审理的案件作道德倾向性报道,更不得充当一方当事人的代言人。二是遵循客观真实原则,严肃报道符合法律真实的客观事实和审判过程,杜绝新闻炒作,禁止编造或变造新闻。三是明确无罪推定原则,对刑事案件在法院判决前,传媒不得作出有罪或无罪的确定性表述、评论或暗示,对民事案件在法院判决前也不得推定、预测或明确裁判结果。四是要求所有报道必须严格与司法审判程序相一致,避免“传媒审判”的发生,维护审判的尊严。

传媒还应当建立新闻报道自律机制,提高公开报道和舆论监督的水平,提升传媒的职业化程度及从业人员的法律素质。传媒单位应配备专门的法律事务人员,以便同审判机关沟通配合,避免对审判活动产生不必要的重大误解,同时,也可对即将刊发的文章进行审查,防止可能影响审判独立或者侵权的报道流向社会,以防患于未然。

法院也应当建立与传媒保持良性互动的内部机制。如借鉴美国的做法,调动多种力量协同作战,在官方和民间两个层面共同阻击和回应对法院的各种非法批评,维护审判权威;明确法院对其裁判以及所采取的法律措施的解释、释明责任,通过正当渠道的说明、解释满足公众的知情权,便于传媒正确引导公众的舆论导向,使得传媒成为促进审判公正的社会因素;法院的新闻宣传部门也应委托擅长于同新闻媒体打交道的人士,由他们出面与传媒体进行沟通,以便于传媒能客观地报道案情。荷兰的做法是值得我们借鉴的。鉴于法院审理案件如果受媒体的左右就会对审判独立造成影响,违背当事人的权利,因此,荷兰每个地区法院都有新闻法官――他们是负责与传媒打交道的审判系统成员。[7]对于一些审前报道可能会影响案件公正审判的,法院也可以适当地借鉴美国和英国的做法,采取一些事后的补救措施。如对案件作出延期审理的决定,直到有偏见的舆论压力消除后再启动审判程序;由上级法院通过指定管辖,变更审判地点,将案件的管辖权转移到尚未受到舆论压力的其他同级法院来审理等。

4.规范审判机关与执政党组织的关系。在坚持和加强党的领导的前提下,有必要明确党对法院工作的领导内容、领导方式。一是在领导目的上要坚持党对司法工作的领导,主要是保证司法机关严格按照宪法和法律,依法独立行使职权。党委要坚决支持法院依法独立行使审判权,为法院司法排除来自各个方面干扰,切实保障法律的实施。二是在领导内容上要明确政策领导和组织领导的职责和权限。既加强和改进党对审判工作的领导,又防止党对审判工作的非法干涉。三是在领导方式上“不要涉及司法的具体运作,尤其不能涉及具体案件的裁判”。要扭转当前一些地方党组织直接干涉具体案件的做法,禁止党组织和党的领导干部直接干预具体案件的审理。党委不应对法院独立审判的案件提出具体处理意见,更不宜决定具体案件,代行审判权。领导干部个人收到具体案件材料后,可以请党的工作部门转有关法院处理,但不得加注领导的个人意见。党必须在宪法法律规定的范围内活动和党必须保证审判机关依法独立行使审判权等内容,已经写入了宪法和,但是缺乏具体的可操作的规定。在当今法治建设条件逐步具备的情况下,应该作出相应规定,以健全制度体系,使各种有损独立审判的行为失去合法借口,为审判机关抵御各种干扰提供法律制度上的保障。

就人民法院来说,应该自觉接受党的领导,在党的领导下,坚持依法独立审判。法院的党组织应该将法院工作执行党的路线、方针、政策和执行法律的情况和重大问题向党委汇报,以取得党委的指导和支持。党委虽不过问具体案件,但法院应将那些影响大、涉及面广、社会关注的大案要案的审理情况,主动向党委报告,以取得党委对法院独立审判的支持,保证审判工作依法进行和取得良好的政治、社会效果。对于干涉审判的不法行为,不论来自何方,都应该坚持原则,敢于斗争,并且善于依靠党委领导,排除干扰。如果遇到个别党政领导人以言代法,以权压法,非法干涉审判,应该依照国法,据理力争,求得党委的理解和支持,必要时还可以向上级党委和上级法院报告,以保证独立审判原则的贯彻执行。

参考文献:

[1]张鲜堂.河南“种子案”凸显司法审查制度缺陷[N].中国经济时报,2001-12-03.

[2]王平.提高司法公信力是司法改革的关键――一位法学教授的挂职感受[J].中国改革,2005(6):45.

[3]烟台市中级人民法院法律适用课题组.对审监程序的重新认识和定位[N].人民法院报,2004-12-08.

[4]邵文虹,蒋惠岭.中国法院体制改革论纲[M].法律出版社,2004:224.

[5]李金慧,武建敏.媒介与司法:一种理论的视角[M].中国传媒大学出版社,2009:151.

[6]雪莲.析“记者比法官管用”[N].光明日报,1998-9-16.

[7]怀效锋.法院与法官[M].法律出版社,2006:388.